CAA78 · 2ème Chambre — 5 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Novalex a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler les titres exécutoires n° 72 du 30 novembre 2018 et n° 837 du 5 juin 2019, émis à son encontre par la commune de Clichy-la-Garenne pour un montant respectif de 12 742 euros et de 5 018,90 euros, et de la décharger de l'obligation de payer les sommes correspondantes, ainsi que d'annuler l'avis à tiers détenteur émis à son encontre pour un montant de 12 742 euros et de condamner la commune à lui verser une somme correspondant aux frais bancaires d'avis à tiers détenteur, ainsi que les intérêts de droit sur la somme saisie. 
 Par un jugement n° 1904625 du 15 décembre 2021, le tribunal administratif de  
 Cergy-Pontoise a rejeté les conclusions de la requête de la société Novalex dirigées contre l'avis à tiers détenteur, ainsi que les conclusions tendant à l'indemnisation des préjudices causés par cet acte de poursuite comme présentées devant une juridiction incompétente pour en connaître (article 1er) et a rejeté le surplus des conclusions de la requête (article 2). 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 16 février 2022 et un mémoire en réplique enregistré le  
 16 septembre 2022, la société Novalex, représentée par Me Cayla-Destrem, demande :  
 1°) d'annuler ce jugement du 15 décembre 2021 ;  
 2°) d'annuler le titre exécutoire n° 72 du 30 novembre 2018 par lequel la commune de Clichy-la-Garenne lui a demandé le versement d'une somme de 12 742 euros et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;  
 3°) d'annuler le titre exécutoire n° 837 du 5 juin 2019 par lequel la commune de  
 Clichy-la-Garenne lui a demandé le versement d'une somme de 5 018, 90 euros ;  
 4°) de la décharger de l'obligation de payer ces sommes, ou subsidiairement, de la décharger de l'obligation de payer la somme de 5 616 euros se rapportant au premier titre exécutoire contesté ;  
 5°) de mettre à la charge de la commune de Clichy-la-Garenne le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - sa demande est recevable dès lors qu'elle a été introduite le 9 avril 2019, à la suite du recours gracieux adressé le 23 janvier 2019 à la commune ;   
 - les nouveaux moyens de légalité externe qu'elle invoque en appel sont recevables dès lors que cette cause juridique a été ouverte en première instance à travers le moyen tiré du  
 manquement à l'obligation d'information auquel le tribunal administratif a d'ailleurs répondu ; 
 - les titres exécutoires sont entachés d'incompétence dès lors que leur auteur ne bénéficie pas d'une délégation de signature pour signer ceux-ci au nom du maire de la commune et qu'ils ne comportent pas la signature manuscrite de leur auteur Monsieur C ;  
 - la commune de Clichy ne produit pas au contentieux le bordereau de titres de recettes signé ; 
 - la commune a manqué à son obligation d'information en adressant deux redevances dès novembre 2016, sans préciser qu'une troisième redevance serait due en sus des deux premières ; 
 - ils sont irréguliers, dès lors qu'ils ne comportent pas la mention des bases de liquidation et de leur base légale ;  
 - le titre exécutoire du 30 novembre 2018 est fondé sur la délibération du  
 18 décembre 2012 qui a été remplacée par celle du 13 novembre 2013, et est donc entaché d'un défaut de base légale ;  
 - le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 24 septembre 2015 fixant la redevance de stationnement est fondé dès lors qu'elle méconnaît les dispositions de l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, qui étaient en vigueur au moment où la délibération litigieuse et les titres querellés ont été édités dans la mesure où la délibération ne mentionne pas que " le barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance, applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement est réglée par le conducteur du véhicule dès le début du stationnement " et le titre exécutoire fondé sur cette dernière est donc illégal ; 
 - cette redevance fait double emploi avec les redevances dont elle s'est déjà acquittée, celle-ci étant relative à une même emprise ;  
 - la redevance de 12 742€ ne correspond à aucune emprise qui n'aurait pas encore été réglée dans le cadre des redevances de 4 800€ et de 18 600€ ; 
 - il n'y a pas d'adéquation entre la durée des occupations (selon les demandes rue de L'ancienne Mairie) et la durée de taxation pour le stationnement ; 
 - à titre subsidiaire, elle s'est déjà acquittée de la redevance de stationnement payant, et doit donc être déchargée de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par ce titre exécutoire à hauteur de 5 616 euros ;  
 - la créance dont le recouvrement est demandé par le titre exécutoire du 5 juin 2019 est dépourvue de bien-fondé, dès lors qu'elle n'a jamais exécuté de chantier rue d'alsace.  
 Par deux mémoires enregistrés le 6 et le 30 septembre 2022, la commune de  
 Clichy-la-Garenne, représentée par Me Sabatier, avocate, a conclu au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Novalex la somme de 5 000 euros au titre de l'article  
 L 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'appelant n'est pas recevable à soulever, pour la première fois en appel, un moyen relevant d'une cause juridique distincte de celle qui fondait sa demande de première instance ; 
 - la société Novalex n'a soulevé devant le tribunal administratif que des moyens de légalité interne contre les titres exécutoires litigieux ; 
 - les moyens nouveaux tirés de ce que les titres exécutoires du 30 novembre 2018 et  
 5 juin 2019 seraient irréguliers en ce qu'ils ne mentionneraient pas les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle ils sont émis, ainsi qu'en raison de l'incompétence de leur auteur, qui relèvent d'une cause juridique nouvelle, sont, à titre principal, irrecevables et, en tout état de cause, infondés ; 
 - l'avis de sommes à payer du 30 novembre 2018 indiquait, sans ambiguïté, que la créance correspond " à la redevance de stationnement - N° 098/AM059/2016 zone DSP/Ville rue de l'Ancienne Mairie du 1er/12/2016 au 31/12/2017 " et se rapporte à la redevance de stationnement adressée à la société Novalex le 15 janvier 2018 d'un montant de 12 742 € ; 
 - le titre exécutoire du 5 juin 2019 d'un montant de 5018,90 € indique les bases de liquidation de la créance par référence à l'autorisation de voirie du 5 mars 2018 accordée à la société Novalex et fait référence à la redevance au titre d'une emprise de chantier située 62 rue d'Alsace se rapportant à la période du 5/03/2018 au 30/06/2016 - 05/06/2019 ; 
 - cet avis précise ainsi les bases et les éléments de calcul de la créance qui peuvent être indiqués par référence à un document annexe joint à l'avis ou envoyé précédemment au débiteur ; 
 - si l'avis de sommes à payer mentionne l'adresse du 62 rue d'Alsace au lieu de celle de la place du marché, il ne s'agit que d'une erreur de plume sans incidence sur la régularité du titre de recettes ; 
 - les avis de sommes à payer adressés à la société Novalex précisent bien les nom prénom et qualité de l'auteur de l'acte, M. B C, premier maire adjoint ; 
 - les avis de sommes à payer adressés à la société Novalex n'avaient pas à être revêtus de la signature de l'émetteur, seuls les bordereaux des titres de recettes devant faire l'objet d'une telle signature ; 
 - les avis de sommes à payer ont fait l'objet d'une signature électronique de 
 la part de M. C ; 
 - les titres exécutoires litigieux ont été édictés par M. B C, premier maire adjoint, bénéficiant d'une délégation de fonctions du 31 octobre 2018, qui détermine avec une précision suffisante le périmètre de ces délégations ; 
 - aucune disposition ne fait obligation aux communes de délivrer une information préalable sur le montant de la redevance de stationnement avant l'émission d'un titre exécutoire ; 
 - la redevance d'occupation du domaine public due au titre de " l'emprise de chantier sur chaussée " est cumulable avec celle relative à " l'emprise de chantier sur emplacement de stationnement payant " ; 
 - la délibération du 13 novembre 2013 n'a nullement abrogé les dispositions de la délibération du 18 septembre 2012, de sorte que le titre exécutoire du 30 novembre 2018 n'est pas privé de base légale ; 
 - si l'avis de sommes à payer mentionne l'adresse du 62 rue d'Alsace au lieu 
 de celle du 3 place du marché, il ne s'agit ici que d'une erreur de plume qui est sans incidence sur la légalité du titre exécutoire du 5 juin 2019. 
 Les parties ont été informées, de ce que la Cour est susceptible de procéder à une substitution de base légale, les dispositions de la délibération n° 5-1 du 13 novembre 2013 pouvant être substituées à celles de la délibération n° 9-1 du 24 décembre 2012. 
 Vu les autres pièces du dossier, dont les mesures d'instruction adressées à la commune en appel. 
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ;  
 - le livre des procédures fiscales ;  
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A ; 
 - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public ;  
 - les observations de Me Roudergues pour la commune de Clichy-La-Garenne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Clichy-la-Garenne a accordé à la société Novalex plusieurs autorisations d'occupation du domaine public communal pour occuper divers emplacements nécessaires à la réalisation de travaux dont elle était chargée. Elle lui a notifié, au cours du mois de décembre 2018, un titre exécutoire n° 72 daté du 30 novembre 2018 pour un montant de  
 12 742 euros. La société Novalex a introduit un recours gracieux contre ce titre, notifié le  
 24 janvier 2019, qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet par la commune. La société Novalex s'est vue notifier un titre exécutoire n° 837 daté du 5 juin 2019 par cette même commune, pour un montant de 5 018, 90 euros. Elle a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler ces deux titres exécutoires et de lui accorder la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondantes. La société fait appel du jugement du 15 décembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation de ces titres exécutoires et de décharge de ces obligations de payer.  
 Sur les fins de non-recevoir opposées en première instance par la commune :  
 2. Le juge d'appel, auquel est déféré un jugement ayant rejeté au fond des conclusions sans que le juge de première instance ait eu besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées devant lui, ne peut faire droit à ces conclusions qu'après avoir écarté expressément ces fins de non-recevoir, alors même que le défendeur, sans pour autant les abandonner, ne les aurait pas reprises en appel. 
 En ce qui concerne le titre exécutoire n° 72 daté du 30 novembre 2018 : 
 3. Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite () ". 
 4. Il résulte des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif a rejeté au fond les conclusions de la société Novalex tendant à l'annulation de ce titre exécutoire n° 72 daté du  
 31 novembre 2018, sans examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de  
 Clichy-la-Garenne tirée de ce que la demande de la société présentée à l'encontre de ce titre exécutoire serait tardive. Il résulte de l'instruction que ce titre exécutoire a été notifié à la société Novalex le 20 décembre 2018. La lettre notifiée le 24 janvier 2019 par laquelle cette dernière a demandé à la commune de justifier des modalités de calcul de cet avis, constitue un recours gracieux qui a eu pour pour effet d'interrompre le délai du recours contentieux. Une décision implicite de rejet est née du silence de la commune sur cette demande le 24 mars 2019. Par suite, la demande introduite par la société Novalex devant le tribunal administratif le 9 avril 2019 était recevable, et la fin de non-recevoir soulevée sur ce point par la commune ne peut qu'être écartée.  
 En ce qui concerne le titre exécutoire n° 837 daté du 5 juin 2019 : 
 5. Il résulte des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif a rejeté au fond les conclusions présentées par la société Novalex tendant à l'annulation de ce titre exécutoire 
 n° 837 du 5 juin 2019 et à la décharge de l'obligation de payer les sommes y afférentes, sans examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Clichy-la-Garenne tirée de ce que ces conclusions soulevaient un litige distinct de celui fondé sur sa demande relative au titre exécutoire n° 72 du 30 novembre 2018 et à la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Il est constant que ces deux titres exécutoires litigieux, émis pour le recouvrement de redevances d'occupation du domaine public communal, sont relatifs à une période et une assiette différente. Les conclusions de la société Novalex tendant à l'annulation du premier titre exécutoire contesté et à la décharge de l'obligation de payer les sommes y afférentes, et celles tendant à l'annulation du second titre exécutoire et à la décision implicite de rejet de son recours gracieux, concernent certes des litiges distincts, mais qui pouvaient être solutionnés par le même jugement. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée en première instance par la commune sur ce point doit être écartée.  
 Sur le fond : 
 En ce qui concerne l'office du juge :  
 6. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.   
 En ce qui concerne le bienfondé des créances : 
 S'agissant de la somme de 12 742 euros réclamée par le premier titre exécutoire contesté : 
 7. La commune réclame une somme de 4 432 euros au titre de " l'emprise voirie sur espace de stationnement " plus une autre somme de 8310 euros. 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au présent litige : " I.- Sans préjudice de l'application des articles L. 2213-2 et L. 2512-14, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte compétent pour l'organisation de la mobilité au sens du titre III du livre II de la première partie du code des transports, lorsqu'il y est autorisé par ses statuts ou par une délibération prise dans les conditions de majorité prévues au II de l'article L. 5211-5, peut instituer une redevance de stationnement, compatible avec les dispositions du plan de mobilité, s'il existe. () La délibération institutive établit : 1° Le barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance, applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement est réglée par le conducteur du véhicule dès le début du stationnement ; 2° Le tarif du forfait de post-stationnement, applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement n'est pas réglée dès le début du stationnement ou est insuffisamment réglée. Son montant ne peut être supérieur au montant de la redevance due pour la durée maximale de stationnement prévue, hors dispositifs d'abonnement, par le barème tarifaire de paiement immédiat en vigueur dans la zone considérée. " 
 9. En premier lieu, si la société Novalex soutient qu'elle se serait déjà acquittée de la redevance visée par ce titre n° 72, il résulte de l'instruction qu'il porte à la fois sur la redevance d'occupation du domaine public due au titre de " l'emprise de chantier sur chaussée " et sur celle relative à " l'emprise de chantier sur emplacement de stationnement payant ", lesquelles sont cumulables et peuvent être exigées en raison de l'occupation d'un même emplacement. Par suite, le moyen tiré du fait que la société Novalex se serait déjà acquittée du versement de cette redevance ne peut qu'être écarté.  
 10. En second lieu, la société Novalex soutient que la délibération du conseil municipal de la commune de Clichy-la-Garenne sur laquelle ce titre exécutoire n° 72 se fonde pour lui réclamer notamment le versement de la somme de 4 432 euros au titre de " l'emprise voirie sur espace de stationnement ", méconnaît les dispositions de l'article L. 2333-87 du CGCT. Il résulte de l'instruction que si la délibération applicable doit être regardée comme prévoyant un barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance, elle ne comporte aucune disposition relative au tarif du forfait de post-stationnement, en méconnaissance des dispositions précitées. Dans ces conditions, le titre exécutoire litigieux fait application de manière erronée de la base légale applicable en tant qu'il demande à la société Novalex le versement de la somme de 4 432 euros relative à " l'emprise voirie sur espace de stationnement ". Par suite, elle doit être déchargée de l'obligation de payer à due concurrence de cette somme.  
 S'agissant de la somme de 5 018, 90 euros réclamée par le second titre exécutoire contesté : 
 11. Il résulte de l'instruction que l'objet de ce titre exécutoire du 5 juin 2019 est une redevance afférente à une emprise de chantier située 62 rue d'Alsace pour la période allant du  
 5 mars 2018 au 5 juin 2019, alors qu'il est constant que la société Novalex n'a jamais exécuté de chantier à cette adresse. Par suite, la créance dont le recouvrement est demandé par ce titre exécutoire est dépourvue de bien-fondé, la commune ne pouvant utilement se borner à soutenir qu'il s'agirait d'une simple erreur de plume. 
 En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire n° 72 émis le 30 novembre 2018 
 12. Il résulte du dossier de première instance que le moyen tiré du défaut d'information qui est relatif à la régularité a été invoqué en première instance. Par suite, l'appelant est recevable à soulever, pour la première fois en appel, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur du titre exécutoire contesté. 
 13. Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation () ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. 
 14. Il ne résulte pas de l'instruction que le volet du titre exécutoire destiné au débiteur formant avis des sommes à payer et adressé à la société Novalex était signé par son auteur, Stéphane C, premier adjoint au maire, et la commune ne produit pas au contentieux le bordereau de ce titre de recettes comportant la signature de ce dernier. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des deux titres exécutoires contestés doit être accueilli.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens, que la société Novalex est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté ses conclusions à fin d'annulation des deux titres exécutoires émis par la commune de Clichy-la-Garenne et ses conclusions à fin de décharge de l'obligation de payer la somme de 4 432 euros et celle de 5 018,90 euros, et de rejeter le surplus de ses conclusions.  
 Sur les frais de justice : 
 16. Il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise n° 1904625 du 15 décembre 2021 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de la société Novalex tendant à l'annulation des deux titres exécutoire contestés et à la décharge de l'obligation de payer la somme de 5 018, 90 euros afférente à la redevance concernant une emprise de chantier située 62 rue d'Alsace pour la période allant du 5 mars 2018 au 5 juin 2019, et la somme de 4 432 euros afférente à une " emprise voirie sur espace de stationnement ". 
 Article 2 : Les titres exécutoires émis par la commune de Clichy-la-Garenne à l'encontre de la société Novalex n° 72 du 30 novembre 2018 et n° 837 du 5 juin 2019 sont annulés.  
 Article 3 : La SAS Novalex est déchargée de l'obligation de payer la somme de 5 018, 90 euros afférente à la redevance concernant une emprise de chantier située 62 rue d'Alsace pour la période allant du 5 mars 2018 au 5 juin 2019, et la somme de 4 432 euros afférente à une " emprise voirie sur espace de stationnement ". 
 Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par la SAS Novalex est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions de la commune de Clichy-la-Garenne présentées au titre des frais de justice en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Novalex et à la commune de Clichy-la-Garenne.  
 Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Even, président de chambre, 
 Mme Bruno-Salel, présidente assesseure,  
 Mme Houllier, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2022. 
 Le président-rapporteur,  
 B. ALa présidente assesseure, 
   
 C. BRUNO-SALEL 
 La greffière, 
 S. DESNOS 
 La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,