CAA78 · 2ème Chambre — 10 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler le titre de recettes émis par la commune de Wissous le 13 mai 2016, pour un montant de 22 052,62 euros, correspondant au remboursement de ses indemnités de fonction en tant qu'adjoint au maire de la commune, pour la période comprise entre avril 2011 et avril 2014, de prononcer la décharge intégrale de cette somme, ou à titre subsidiaire de la somme de 21 601,08 euros ou, à titre subsidiaire à défaut d'annulation du titre de recettes contesté, de constater la responsabilité pour faute de la commune de Wissous et de la condamner à lui rembourser la somme de 22 052,62 euros en réparation du préjudice subi, ou à titre plus subsidiaire, de réduire la somme due à 19 777,03 euros correspondant au montant des indemnités nettes qu'il a réellement perçues, et enfin, d'enjoindre à la commune de Wissous de prendre une nouvelle délibération fixant le montant des indemnités de fonction des élus pour la période d'avril 2011 à avril 2014, dans un délai de quinze jours. 
 Par un jugement n° 1606328 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a annulé ce titre de recettes et a déchargé l'intéressé de la somme de 22 052,62 euros. 
 Par une ordonnance n° 18VE04301 du 22 janvier 2021, le président assesseur de la 2e chambre de la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté l'appel formé par la commune de Wissous contre ce jugement. 
 Par une ordonnance n° 450938 du 1er juillet 2022, le conseiller d'Etat désigné par le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, a annulé cette ordonnance et a renvoyé l'affaire devant la cour. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés, sous le n° 18VE04301, le 25 décembre 2018 et le 27 mai 2020, puis par des mémoires enregistrés après renvoi de l'affaire devant la cour par le Conseil d'Etat, sous le n° 22VE01940, le 27 février 2023 et le 3 mai 2023, la commune de Wissous, représentée par Me Beaulac, demande à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1606328 du 25 octobre 2018 ;  
 2°) à titre principal, de rejeter la demande de M. B ; 
 3°) à titre subsidiaire, au cas où la responsabilité de la commune devait être engagée, de ramener à 451,54 euros le montant de l'indemnisation à verser à l'intéressé  ; 
 4°) et de mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - le jugement est irrégulier dès lors que la minute n'a pas été signée, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; 
 - les premiers juges ne pouvaient, sans entacher leur jugement d'irrégularité, annuler le titre de recettes querellé en se fondant sur l'unique moyen tiré de ce que, passé un délai de quatre mois, la commune de Wissous ne pouvait plus retirer une décision créatrice de droit constituant un avantage financier, dès lors que ce moyen n'avait pas été invoqué en première instance par le demandeur ; 
 - le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit, dès lors que les versements mensuels d'indemnités d'élus accordés à M. B n'ont pas constitué des décisions individuelles créatrices de droit, mais de simples mesures de liquidation fondées sur la délibération instituant le régime indemnitaire des élus de la commune du 31 mars 2011 ; 
 - l'auteur du titre de recettes en litige disposait d'une délégation de signature suffisamment claire et précise, sur le fondement d'un arrêté valablement publié ; 
 - le bordereau de titres de recettes comporte la signature ainsi que le nom et le prénom du maire ; 
 - le titre de recettes en litige précise les bases de liquidation de la somme mise à la charge de M. B ; 
 - le titre de recettes en litige n'a pas méconnu le caractère obligatoire des dépenses relatives aux indemnités de fonctions du maire et de ses adjoints, ainsi que le prévoit l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales ; il est intervenu en exécution du jugement annulant la délibération du 31 mars 2011 ; l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales consacre le principe de gratuité des fonctions de maire, d'adjoint au maire et de conseiller municipal ; 
 - le principe d'égalité de traitement devant la loi et devant les charges publiques n'a pas été méconnu ;  
 - M. B ne bénéficiait d'aucun droit acquis au versement d'une indemnité sur le fondement des précédentes délibérations du 2 avril et 19 mai 2008, dès lors que ces délibérations ont été adoptées dans des circonstances de fait et de droit différentes, le nombre d'adjoints et de conseillers municipaux en fonction ayant évolué ; 
 - la commune de Wissous ne pouvait, postérieurement à la délibération annulée en date du 31 mars 2011, prendre une délibération rétroactive sans immédiatement entacher celle-ci d'illégalité ; 
 - la responsabilité de la commune ne saurait être engagée, dès lors qu'aucune faute ne lui est imputable, mais uniquement à l'ancien maire, parfaitement au courant de l'illégalité de la délibération du 31 mars 2011 ;  
 - le lien de causalité entre cette faute et le préjudice allégué est insuffisamment établi ; 
 - le montant du titre de recettes ne saurait être modulé et ramené au niveau du montant net des indemnités de M. B, dès lors que le montant brut de ces indemnités a servi de base de calcul au montant des cotisations versées par la commune, prescrites au terme d'un délai de trente-six mois et donc désormais non régularisables. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2019, M. B, représenté par Me Lacroix, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et à la confirmation de l'annulation du titre de recettes en litige et à la décharge de la somme de 22 052,62 euros, ou à titre subsidiaire, en cas de rejet des conclusions principales, à la condamnation de la commune à lui verser la somme de 22 052,62 euros en réparation des préjudices subis du fait des fautes commises par la commune de Wissous, ou à titre plus subsidiaire à hauteur de 21 601,08 euros, ou à titre encore plus subsidiaire à ce que la somme due par M. B soit ramenée à la somme de 19 777,03 euros correspondant au montant net des indemnités perçues par l'intéressé, et à ce qu'il soit enjoint à la commune de Wissous, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de prendre une nouvelle délibération fixant le montant des indemnités de fonctions des élus municipaux pour la période d'avril 2011 à avril 2014, dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir, et, enfin, à la mise à la charge de la commune de Wissous de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 28 avril 2025.  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cozic,  
 - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Beaulac pour la commune de Wissous. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a été adjoint au maire de la commune de Wissous à la suite des élections municipales de 2008, jusqu'au renouvellement du conseil municipal en 2014. Par une délibération du 31 mars 2011, le conseil municipal de la commune de Wissous a décidé de fixer un nouveau montant brut mensuel de l'indemnité de fonctions des élus de la commune, en remplacement du régime indemnitaire précédemment voté, en deux temps, par délibération du 2 avril 2008 s'agissant du maire et de ses adjoints, puis par délibération du 19 mai 2008 s'agissant des conseillers municipaux titulaires d'une délégation du maire. Le préfet de l'Essonne a formé un déféré préfectoral à l'encontre de cette délibération du 31 mars 2011, qui a été annulée par le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1104898 du 3 juillet 2014, devenu définitif, au motif que le plafond légal des indemnités susceptibles d'être allouées aux élus de la commune avait été dépassé. Plusieurs conseillers municipaux de la commune de Wissous, non appelés en la cause devant le tribunal, ont formé tierce opposition contre le jugement du 3 juillet 2014, qui a été rejetée en dernier lieu par un arrêt du Conseil d'Etat du 1er juillet 2022, n° 452223. Avant même l'intervention de cette décision du Conseil d'Etat, le nouveau maire de la commune de Wissous, élu en mars 2014, a entendu tirer les conséquences du jugement précité du tribunal administratif et a émis le 13 mai 2016 à l'encontre de M. B, comme par ailleurs à l'encontre des autres élus municipaux pour ce qui les concerne, un titre de exécutoire en vue du recouvrement de la somme de 22 052,62 euros au titre du remboursement de l'intégralité des indemnités de fonctions perçues par l'intéressé en qualité d'adjoint au maire entre avril 2011 et avril 2014. Par un jugement n° 1606328 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a annulé le titre exécutoire n°42-370 et a déchargé M. B de la somme de 22 052,62 euros. Par une ordonnance du 22 janvier 2021, le président assesseur de la 2e chambre de la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté l'appel formé par la commune de Wissous contre ce jugement. Par une ordonnance du 1er août 2022, le conseiller d'Etat désigné par le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, a annulé cette ordonnance et a renvoyé l'affaire devant la cour. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Pour annuler le titre exécutoire n°42-370 émis le 13 mai 2016, le tribunal administratif s'est fondé sur l'unique moyen tiré du caractère créateur de droit de chacun des versements mensuels d'indemnités de fonction au bénéfice de M. B depuis avril 2011, en relevant qu'ils étaient insusceptibles d'être retirés au-delà du délai de quatre mois, en dépit de l'annulation de la délibération du 31 mars 2011, faisant obstacle à ce que le maire de Wissous émette le titre de recettes en litige. Toutefois, ce moyen, qui n'est pas d'ordre public, n'avait pas été invoqué par M. B en première instance. Ainsi, les premiers juges, en soulevant d'office un tel moyen, ont entaché leur jugement d'une irrégularité. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité invoqué, le jugement attaqué doit être annulé.  
 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B devant le tribunal administratif de Versailles. 
 Sur les conclusions principales présentées par M. B, à fin d'annulation du titre de recettes du 13 mai 2016 et à fin de décharge : 
 4. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.  
 En ce qui concerne la créance de la commune : 
 5.  En premier lieu, l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales dispose : " Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ". Aux termes de l'article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " I.- Les indemnités maximales pour l'exercice des fonctions de maires et adjoints au maire des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de présidents et membres de délégations spéciales faisant fonction d'adjoint sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique (). ". L'article L. 2123-23 et le I de l'article L. 2123-24 du même code prévoient les plafonds, calculés en pourcentage du traitement de référence, applicables pour le calcul des indemnités des maires et adjoints en fonction de la population de la commune. Le II de l'article L. 2123-24 du même code dispose que : " L'indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu au I, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé ". L'article L. 2123-24-1 du même code prévoit en outre que : " () II. - Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24 () / III. - Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24 () ". L'article L. 2123-20-1 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que " I. - Lorsque le conseil municipal est renouvelé, la délibération fixant les indemnités de ses membres en application de la présente sous-section intervient dans les trois mois suivant son installation (). / II. - () Toute délibération du conseil municipal concernant les indemnités de fonction d'un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux membres du conseil municipal ". Enfin, aux termes de l'article L. 2321-2 du même code dans sa version en vigueur : " Les dépenses obligatoires comprennent notamment () 3° Les indemnités de fonction prévues à l'article L. 2123-20, les cotisations au régime général de la sécurité sociale en application de l'article L. 2123-25-2, les cotisations aux régimes de retraites en application des articles L. 2123-27 et L. 2123-28, les cotisations au fonds institué par l'article L. 1621-2 ainsi que les frais de formation des élus mentionnés à l'article L. 2123-14 ". 
 6.  La seule circonstance que les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales prévoient, d'une part, la possibilité pour une commune de verser à des élus une indemnité pour l'exercice des fonctions de maire, d'adjoint au maire et de conseiller municipal, et d'autre part que ces indemnités constituent des dépenses obligatoires pour la commune n'interdisent pas, par elles-mêmes, à une commune de rechercher le remboursement de sommes qu'elle estime avoir été indûment versées à un élu municipal. Par suite, le moyen invoqué par M. B, tiré de la violation du droit à indemnisation des fonctions d'élu municipal, doit être écarté. 
 7.  En deuxième lieu, si M. B soutient que la créance révélée par le titre exécutoire en litige méconnaît le principe d'égalité de traitement des élus dans le temps par rapport à ceux ayant accompli leur mandat avant ou après lui, il ne résulte pas de l'instruction que les délibérations fixant le montant des indemnités de fonction pour ses prédécesseurs et ses successeurs auraient également été annulées et qu'ils se trouveraient ainsi dans la même situation juridique, de versement d'indemnités de fonction sans base légale. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté. 
 8. En troisième lieu, M. B soutient, pour la première fois en appel, que les versements mensuels de son indemnité de fonctions ont constitué des décisions pécuniaires créatrices de droit ne pouvant être retirées au-delà d'un délai de quatre mois. Toutefois, les versements intervenus entre avril 2011 et avril 2014 ont constitué de simples mesures de liquidation fondée sur la délibération du 31 mars 2011 du conseil municipal de Wissous, annulée par un jugement du tribunal administratif de Versailles devenu définitif, qui doit être réputée n'être jamais intervenue. Par suite, le moyen invoqué en appel par M. B, tiré de l'erreur de droit, doit être écarté. 
 9.  En dernier lieu, il résulte des dispositions citées au point 5 ci-dessus, qui ne prescrivent l'adoption d'aucune nouvelle délibération fixant les indemnités des membres du conseil municipal sinon à l'occasion du renouvellement de ce conseil, qu'à moins qu'elle n'ait été elle-même adoptée expressément pour une durée limitée, toute délibération fixant de telles indemnités demeure en vigueur, aussi longtemps qu'elle n'a pas été retirée, abrogée ou annulée, jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal, sans que la circonstance que des changements aient été apportés à la liste des adjoints et conseillers municipaux bénéficiant d'une délégation de fonctions implique, par elle-même, que la délibération cesse de recevoir application. 
 10.  Il ne résulte pas de l'instruction que les délibérations du conseil municipal de Wissous du 2 avril et 19 mai 2008, prises dans les trois mois suivant l'installation du conseil municipal à la suite des élections de mars 2008, auraient uniquement trouvé à s'appliquer pour l'année 2008. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit au point précédent, que n'ayant pas été retirées, abrogées ou annulées, elles avaient vocation à rester en vigueur jusqu'au renouvellement suivant du conseil municipal. Dès lors, M. B est fondé à soutenir que l'annulation de la délibération du 31 mars 2011 a eu pour effet de remettre en vigueur celles des 2 avril et 19 mai 2008. Par suite, la créance révélée par le titre exécutoire en litige, correspondant à l'intégralité des indemnités perçues par M. B en sa qualité de maire au cours de la période d'avril 2011 à avril 2014, est entaché d'illégalité, mais en tant seulement qu'elle porte sur une somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes que M. B a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu'il aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008 relative à l'indemnité de fonction des adjoints au maire de la commune de Wissous. 
 11.  Il résulte de ce qui précède que M. B doit être déchargé de l'obligation de payer la somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes qu'il a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu'il aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008. 
 En ce qui concerne la régularité en la forme du titre de recettes : 
 12.  Aux termes du 4° l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : " () En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. " 
 13.  Il résulte de ces dispositions d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 14.  Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire en litige, qui indique expressément qu'il est une " copie destinée au débiteur formant avis des sommes à payer ", émis le 13 mai 2016 et notifié à M. B, comporte la mention de l'identité et de la qualité de son émetteur, à savoir M. C D, maire adjoint chargé des finances. Si la circonstance que cet acte n'est pas signé par son émetteur est sans incidence sur sa régularité, il résulte en revanche de l'instruction que le bordereau de titres de recettes correspondant a été signé par M. E, maire de la commune, en qualité d'ordonnateur. M. B est ainsi fondé à soutenir que le titre exécutoire attaqué est entaché d'une irrégularité en la forme, dès lors que le signataire du bordereau de titre de recettes diffère de l'émetteur du titre exécutoire en litige, en méconnaissance des exigences énoncées par les dispositions précitées du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.  
 15.  Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de régularité invoqué, que le titre de recettes n° 42-370 du 13 mai 2016 doit être annulé. 
 Sur les conclusions indemnitaires, présentées à titre subsidiaire : 
 16.  Dès lors que la cour fait droit aux conclusions principales de la requête de M. B, il n'y a pas lieu de se prononcer sur les conclusions indemnitaires que celui-ci a présentées à titre subsidiaire " dans l'hypothèse où " la juridiction " n'annulerait pas le titre exécutoire contesté ", ni celles présentées " à titre plus subsidiaire " ou " infiniment subsidiaire ". 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 17.  L'exécution du présent arrêt n'implique pas que soit enjoint à la commune de Wissous de prendre une nouvelle délibération fixant rétroactivement le montant des indemnités de fonction des élus municipaux pour la période d'avril 2011 à avril 2014. Par suite, ces conclusions aux fins d'injonction présentées par M. B doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Wissous au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Wissous une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1606328 du 25 octobre 2018 est annulé. 
 Article 2 : Le titre exécutoire n°42-370 émis par la commune de Wissous le 16 mai 2016 est annulé. 
 Article 3 : M. B est déchargé de l'obligation de payer toute somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes qu'il a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu'il aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008. 
 Article 4 : La commune de Wissous versera à M. B une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions présentées par les parties est rejeté. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Wissous et à M. A B. 
 Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Even, président de chambre, 
 Mme Mornet, présidente assesseure, 
 M. Cozic, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2025. 
 Le rapporteur, 
 H. CozicLe président, 
 B. Even 
 La greffière, 
 S. de Sousa 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.