CAA78 · 2ème Chambre — 4 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 22 septembre 2022, 27 octobre 2023, 7 février 2024 et 24 mai 2024, la société Dierick, représentée par Me Cazin, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 22 juillet 2022 par lequel le maire d'Epernon a délivré à la société Lidl un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'édification d'un bâtiment à usage de magasin alimentaire après démolition du bâtiment existant ; 
 2°) et de mettre à la charge de la société Lidl une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle dispose d'un intérêt à agir ;  
 - l'arrêté est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de la communauté de Communes des Portes Euréliennes d'Ile-de-France dès lors qu'il ne complète pas l'offre commerciale existante qu'il vient concurrencer ; 
 - il méconnait l'article L. 752-6 du code de commerce et l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'il autorise l'artificialisation de 4 000 m2 et excède le plafond de 1 000 m2 de surface de vente supplémentaire ; 
 - il est entaché d'erreurs d'appréciation des effets du projet au regard de plusieurs des critères devant être pris en compte en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce compte tenu de l'artificialisation des sols, de l'atteinte excessive aux commerces du centre-ville d'Epernon, de l'absence de desserte par les transports en commun et des risques liés aux accès ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors qu'il ne prévient pas la création d'une friche ;  
 - il méconnait l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme dès lors que l'emprise au sol des surfaces affectées aux aires de stationnement et aux circulations excède le plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce ; 
 - il méconnait l'article R. 752-6 du code de commerce dès lors que le dossier de demande est erroné sur la surface de vente projetée. 
 Par des mémoires enregistrés le 3 novembre 2022, le 12 janvier 2024 et le 31 mai 2024, la société Lidl, représentée par Me Robbes, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Dierick en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par des mémoires en défense enregistrés le 9 mai 2023 et le 14 mai 2024, la commune d'Epernon, représentée par Me Mokhtar, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 La commission nationale d'aménagement commercial a déposé des pièces le 16 mai 2023. 
 Une ordonnance du 17 mai 2024 a fixé la clôture de l'instruction au 3 juin 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de commerce ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Aventino,  
 - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
 - les observations de Me Cazin pour la société Dierick, de Me Landemaine, substituant Me Robbes, pour la société Lidl, et de Me Mokhtar pour la commune d'Epernon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Lidl a déposé le 24 août 2021 une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la démolition d'un bâtiment existant et l'édification d'un supermarché de 2 265 m² de surface de plancher, sur un terrain situé 134 avenue de l'Europe à Epernon. La commission départementale d'aménagement commercial d'Eure-et-Loir a émis un avis favorable le 31 mars 2022. Saisie d'un recours préalable obligatoire par la société Dierick, qui exploite un magasin à l'enseigne " Super U " dans la commune voisine, à 500 mètres du projet, la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a émis un avis favorable au projet le 13 juillet 2022. Le maire d'Epernon a, par un arrêté du 22 juillet 2022, accordé le permis de construire sollicité. La société Dierick demande à la cour d'annuler cet arrêté en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. 
 Sur la légalité de l'arrêté du 22 juillet 2022 : 
 En ce qui concerne le caractère erroné du dossier : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial ". D'autre part, aux termes de l'article L. 600-13 du code de l'urbanisme : " Les dispositions du présent livre sont applicables aux recours pour excès de pouvoir formés contre les permis de construire qui tiennent lieu d'autorisation au titre d'une autre législation, sauf disposition contraire de cette dernière ". Enfin, aux termes de l'article R. 600-5 du même code : " Par dérogation à l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, et sans préjudice de l'application de l'article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d'une requête relative à une décision d'occupation ou d'utilisation du sol régie par le présent code, ou d'une demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s'effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article R. 611-3 du code de justice administrative () /. Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu'il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l'affaire le justifie ". Il résulte de ces dispositions que la cristallisation des moyens prévue par les dispositions de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme s'applique au recours formé contre un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que le délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense, prévu par l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme, a commencé à courir le 8 janvier 2023. Par suite le moyen présenté, pour la première fois, par la société Dierick, dans son mémoire enregistré le 27 octobre 2023, tiré de ce que l'arrêté en litige méconnait l'article R. 752-6 du code de commerce dès lors que le dossier de demande est erroné sur la surface de vente projetée est irrecevable au regard des dispositions de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne l'appréciation portée par la commission nationale d'aménagement commercial : 
 S'agissant de la compatibilité avec le SCOT de la communauté de Communes des Portes Euréliennes d'Ile-de-France :  
 4. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale () ". Il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. 
 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la communauté de communes des Portes Euréliennes d'Île-de-France, approuvé le 23 janvier 2020, fixe dans sa partie 4 dédiée au développement commercial, l'objectif d'assurer un équilibre entre les centralités urbaines et les zones périphériques. Il précise à ce titre qu'il convient de privilégier les centres-bourgs pour les surfaces de ventes inférieures à 1 000 m². Il prévoit également de permettre le développement de périphérie pour les surfaces de vente de 1 000 m² à 2 500 m² et prescrit notamment que ces zones d'aménagement commercial pourront accueillir des surfaces de vente de moins de 2 500 m², à condition que le nouvel établissement complète l'offre commerciale existante. Il prévoit ensuite de limiter l'évasion commerciale en renforçant l'offre de gamme supérieure, mais prescrit à ce titre que les nouvelles implantations commerciales d'une surface de vente de plus de 2 500 m² pourront s'implanter uniquement sur la zone du Loreau, qui est définie comme une zone d'activité commerciale de type 2.  
 6. D'autre part, le projet en litige prévoit la création d'un supermarché d'une surface de vente comprise entre 1 000 et 2 500 m² en périphérie de la commune d'Epernon au sein de la zone d'activité Val Drouette de type 1, principale zone d'activités économiques du territoire. Il ressort du dossier de demande du pétitionnaire, et en particulier de l'analyse d'impact du cabinet Polygone de septembre 2021, complétée en mai 2022, que la zone de chalandise recense 32 015 résidents au dernier recensement de l'INSEE. Sa population a progressé de 2,60 % depuis 10 ans et continuera sa progression pour atteindre, à l'horizon 2027, 32 549 résidents, soit 534 résidents supplémentaires (+1,67 %). Cette évolution est plus importante dans la zone primaire de chalandise avec une augmentation de 5,26 %, soit un rythme de croissance supérieur à celui du département et du territoire national. Cette étude précise que dans la zone de chalandise, la densité commerciale alimentaire est d'environ 366 m² pour 1 000 habitants, contre 383 m² en France et 442 m² à l'échelle du département d'Eure-et-Loir. Après réalisation du projet en litige, la densité sera portée à 409 m² et restera inférieure à la moyenne départementale. Si la société requérante indique que ces éléments sont erronés au regard des données du rapport de présentation du PLUi du Val Drouette, elle ne l'établit pas alors que ces données ne portent pas sur le même périmètre territorial et sont plus anciennes. Si elle souligne également que dans la zone primaire de chalandise, la densité commerciale alimentaire est bien plus importante que celle du niveau départemental et national, ce périmètre n'est pas pertinent sur ce point dès lors qu'il accueille l'hypermarché de la société requérante dont le rayonnement s'effectue sur l'ensemble de la zone de chalandise. Au titre de la vacance commerciale des commerces de centre-ville, l'étude d'impact relève un taux de 6,94 % au sein de la commune d'implantation et 7,23 % pour les communes de l'environnement proche du projet, inférieurs au niveau national. Après avoir également analysé le chiffre d'affaires estimé des magasins de proximité de la commune d'implantation consacré à l'alimentaire et à la vente de fleurs et la part de ce chiffre d'affaires qui pourrait être captée par le projet, l'étude conclut à un impact faible, compte tenu notamment de l'absence de vente à la coupe et indique que le projet qui porte sur un commerce alimentaire " discounter ", qui n'est pas présent dans la zone, permettra de compléter l'offre existante et d'améliorer la lutte contre l'évasion commerciale vers les grands pôles commerciaux existants. Il en résulte que nonobstant la circonstance que la commune d'Epernon bénéficie du programme " Petites Villes de Demain ", le projet n'est pas incompatible avec l'objectif d'assurer un équilibre entre les centralités urbaines et les zones périphériques. 
 S'agissant de l'interdiction d'artificialisation des sols :  
 7. La société Dierick ne peut utilement se prévaloir, s'agissant d'un permis de construire délivré au vu d'un dossier de demande déposé le 24 août 2021, complété le 20 décembre 2021, des dispositions du V de l'article L. 752-6 du code de commerce issues de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui prohibe l'implantation d'un commerce qui engendrerait une artificialisation des sols au sens du neuvième alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'en vertu de l'article 9 du décret n° 2022-1312 du 13 octobre 2022 relatif aux modalités d'octroi de l'autorisation d'exploitation commerciale pour les projets qui engendrent une artificialisation des sols, ces dispositions ne sont applicables qu'aux dossiers de demandes déposés à compter du 15 octobre 2022. En tout état de cause, le terrain d'assiette du projet accueille déjà une construction et est donc artificialisé au sens de l'article L. 101-2-1 du code de commerce.  
 S'agissant des erreurs d'appréciation alléguées des objectifs et critères fixés à l'article L. 752-6 du code de commerce : 
 8. Aux termes de L. 752-6 code de commerce : " () La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : () ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; ) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; () 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; () 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. ".  
 9. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes.   
 Quant aux objectifs d'aménagement du territoire et de développement durable : 
 10. Pour contester l'appréciation portée par la CNAC sur l'impact du projet sur la consommation économe de l'espace et la qualité environnementale du projet, la société requérante indique que le projet, qui privilégie l'étalement urbain et n'est pas compact, artificialise la majeure partie du terrain d'assiette réduisant à 929 m² la surface non artificialisée contre plus de 4 550 m² à l'origine, sans compter l'artificialisation générée par la création d'un giratoire, qui n'a pas été comptabilisée dans la demande alors que cet équipement est rendu nécessaire par le projet. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, dont la superficie est de 7 352 m², conservera au terme du projet 2 306 m² de superficie perméable (dont 929 de pleine terre) soit un peu plus de 30 %. Si le projet consomme davantage d'espace et imperméabilise plus de surface que le commerce existant, ce terrain déjà construit se situe en zone urbaine, au sein d'une zone d'activité destinée à accueillir du commerce, et permettra d'éviter que ne se constitue une friche. A ce titre, en faisant état de ce qu'un garage Citroën situé au centre-ville de Hanches a été exproprié pour permettre la réalisation d'une opération d'aménagement conduite dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique, la société requérante n'établit pas que la constitution de la friche sur le terrain d'assiette du projet n'est pas avérée. En outre, le projet prévoit également, au titre de la qualité environnementale, la plantation de 25 arbres et des massifs arbustifs, la végétalisation d'une partie de la toiture et des façades, l'installation de panneaux photovoltaïques en toiture et un système de récupération d'une partie des eaux pluviales. Par ailleurs, le dossier fait état de gains énergétiques. Le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige est entaché d'une erreur d'appréciation des critères précités ne peut dès lors qu'être écarté. 
 Quant aux objectifs d'aménagement du territoire et de protection des consommateurs : 
 11. En premier lieu, la branche du moyen tiré de ce que le projet porte atteinte au critère de la préservation ou la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation et des communes limitrophes doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux mentionnés au point 6 du présent arrêt, la délivrance de l'autorisation ne pouvant être subordonnée à l'absence de toute incidence négative sur les centres-villes. 
 12. En deuxième lieu, il ressort des plans figurant au dossier de demande que l'entrée et la sortie du site se fait par un point unique. Si l'accès à la zone de livraison située sur le côté du magasin s'effectue par la même voie interne que celle permettant aux clients d'accéder aux places de stationnement, cette voie, qui présente une largeur comprise entre 7,80 et 10,25 mètres, dispose d'une dimension suffisante pour assurer les croisements et circulation des différents véhicules sans risque pour la sécurité. Si la société requérante soutient que le plan de masse ne matérialise qu'une largeur de 6,50 mètres, la société pétitionnaire indique sans être contestée que les mentions de la largeur de la voie précitées ne sont pas erronées et diffèrent de la largeur représentée sur le plan de masse dès lors que le toit du bâtiment est en surplomb de la voie. Il ressort également de ce plan que l'espace de livraison est situé sur un espace dédié, en dehors de l'aire de stationnement et du dossier, qu'il sera sécurisé et non accessible au public. Enfin, le dossier de demande précise que les flux de livraison seront limités et que ces livraisons auront lieu deux fois par jours en dehors des heures d'ouverture ou en heure creuse. Dans ces conditions, le risque invoqué pour les usagers de l'établissement n'est pas avéré. 
 13. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est difficilement accessible par les transports en commun. Il bénéficie toutefois d'un accès facilité par des modes de déplacement plus économes en émission de dioxyde de carbone, en présence d'une desserte par une piste cyclable et de trottoirs pour l'accès piéton Enfin, le projet lui-même prévoit l'aménagement au sein de son emprise foncière d'accès piétons et cycles sécurisés. Cette branche du moyen ne peut dès lors qu'être écartée.  
 S'agissant de l'emprise au sol des aires de stationnement : 
 14. Enfin, aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions () ". Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme qui concerne la détermination de l'emprise au sol maximale susceptible d'être affectée aux aires de stationnement annexes d'un commerce, relève de la régularité du permis en tant qu'il vaut autorisation de construire, au sens de l'article L. 600-1-4 précité du même code. Dès lors, ainsi que le font valoir la commune et la société pétitionnaire, ce moyen doit être écarté comme irrecevable. 
 15. Il résulte de ce qui précède que la société Dierick n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 22 juillet 2022 par lequel le maire d'Epernon a délivré à la société Lidl un permis de construire valant exploitation commerciale en vue de l'édification d'un supermarché sur le territoire de cette commune. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la société Dierick sur leur fondement. Dans les circonstances de l'espèce, la société Dierick versera une somme de 1 500 euros à la société Lidl et une même somme de 1 500 euros à la commune d'Epernon en application des mêmes dispositions. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Dierick est rejetée. 
 Article 2 : La société Dierick versera une somme de 1 500 euros à la société Lidl et une somme de 1 500 euros à la commune d'Epernon en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Dierick, à la société Lidl, à la commune d'Epernon, au président de la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.  
 Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Even, président de chambre, 
 Mme Aventino, première conseillère, 
 M. Cozic, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024. 
 La rapporteure, 
 B. AVENTINO 
 Le président, 
 B. EVEN 
 La greffière, 
 C. RICHARD 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,