CAA78 · 4ème Chambre — 18 décembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Sodichar a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'avenant " Convention cadre pluriannuelle Action cœur de ville-ORT Chartres Métropole " et, à titre subsidiaire, d'annuler cet avenant en tant qu'il élargit le périmètre d'intervention au-delà des limites du centre-ville de Chartres et intègre le plateau nord-est. 
 Par un jugement n° 2000851 du 29 septembre 2022, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 24 novembre 2022, 11 septembre 2023 et 12 juin 2024, la société Sodichar, représentée par Me Bouyssou, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler l'avenant " convention cadre pluriannuelle Action cœur de ville-ORT Chartres Métropole " ou, à titre subsidiaire, d'annuler cet avenant en tant qu'il élargit le périmètre d'intervention au-delà des limites du centre-ville de Chartres et intègre le plateau nord-est ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Chartres Métropole la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est insuffisamment motivé ; 
 - le jugement attaqué porte atteinte au droit au recours effectif tel que garanti par l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - elle a bien un intérêt à agir en qualité d'opérateur économique ;  
 - en sa qualité d'opérateur économique mais également de contribuable local, elle est recevable à soulever le moyen tiré de la mauvaise délimitation du périmètre de l'opération de revitalisation de territoire (ORT) ;  
 - l'avenant attaqué est irrégulier en ce qu'il étend le périmètre de l'ORT à un secteur qui n'est pas situé en centre-ville en méconnaissance de l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation ; 
 - cet avenant permet de faciliter les implantations commerciales dans un secteur périphérique de Chartres et est donc entaché de contradiction et est contraire à l'objectif poursuivi par la convention ;  
 - cet avenant méconnaît le principe d'égalité.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2023, la commune de Chartres et la communauté d'agglomération Chartres Métropole, représentées par Me Rivoire, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Sodichar la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la société Sodichar n'a d'intérêt à agir ni en qualité d'opérateur économique ni en qualité de contribuable local ; 
 - le moyen tiré de l'irrégularité de l'élargissement du périmètre de l'ORT par l'avenant contesté est inopérant ;  
 - les moyens soulevés par la société Sodichar ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 avril 2023, le département d'Eure-et-Loir, représenté par Me Gibier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Sodichar la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la société Sodichar n'a pas d'intérêt à agir à l'encontre de l'avenant ; 
 - le moyen tiré de l'irrégularité de l'élargissement du périmètre de l'ORT par l'avenant contesté est inopérant ;  
 - les moyens soulevés par la société Sodichar ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2023, la commune de Lucé, représentée par Me Robert, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Sodichar la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la société Sodichar n'a pas d'intérêt à agir en qualité d'opérateur économique ; 
 - les moyens soulevés par la société Sodichar ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mai 2024, l'Agence Nationale de l'Habitat, représentée par Me Pouilhe, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que la portée de la requête soit limitée au seul secteur du plateau nord-est, et à ce que soit mise à la charge de la société Sodichar la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la société Sodichar n'a pas d'intérêt à agir car les préjudices invoqués n'ont aucun caractère direct et certain ; 
 - l'annulation de l'avenant remettrait en cause les opérations de l'Agence Nationale de l'Habitat qui sont totalement étrangères à la défense des intérêts de la société Sodichar. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de la méconnaissance par les premiers juges de leur office, dès lors que leurs conclusions subsidiaires, tendant à l'annulation de l'avenant litigieux en tant qu'il élargit le périmètre d'intervention de la convention au-delà des limites du centre-ville de Chartres et intègre le plateau nord-est, relève du contentieux de l'excès de pouvoir en ce qu'il conteste les clauses réglementaires du contrat, et non d'un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat.  
 Des observations sur ce moyen d'ordre public ont été présentées pour la commune de Chartres et la communauté d'agglomération Chartres Métropole, le 28 novembre 2024 et pour la société Sodichar, le 29 novembre 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de commerce ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pham,  
 - les conclusions de Mme Villette, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Bouyssou pour la société Sodichar, de Me Santangelo pour la commune de Chartres et la communauté d'agglomération Chartres Métropole, de Me Santangelo substituant Me Robert pour la commune de Lucé et celles de Me Pouilhe pour l'Agence Nationale de l'Habitat. 
 Une note en délibéré présentée par la ministre du logement et de la rénovation urbaine a été enregistrée le 13 décembre 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Il résulte de l'instruction que la commune de Chartres est bénéficiaire du programme d'investissement public " Action cœur de ville " visant à lutter contre la perte d'attractivité et de vitalité commerciale, ainsi que l'existence de logements dégradés dans les villes moyennes. Une convention cadre pluriannuelle " Action cœur de ville " a été conclue par la commune le 13 juillet 2018 avec divers partenaires nationaux ou locaux. Un avenant à cette convention a été signé le 13 janvier 2020 par les communes de Chartres, Lucé, Mainvilliers et la communauté d'agglomération Chartres Métropole avec les partenaires financiers que sont l'Etat, l'agence nationale pour la rénovation urbaine, l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, ainsi que des sociétés publiques locales en charge de l'aménagement foncier. Cet avenant, d'une durée de six années, inscrit la convention dans le cadre d'une opération de revitalisation de territoire (ORT), nouvel outil mis en place par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, et en étend le périmètre d'intervention, notamment au plateau nord-est de la commune de Chartres. La société Sodichar a formé un recours tendant à l'annulation, totale ou partielle, de cet avenant. Par un jugement n° 2000851 du 29 septembre 2022, le tribunal administratif d'Orléans, qui a admis que la société Sodichar avait un intérêt à agir du seul fait de sa qualité de contribuable local, a rejeté sa demande en écartant notamment certains des moyens soulevés au motif qu'ils étaient sans lien avec l'intérêt de la requérante lié à sa qualité de contribuable local. La société Sodichar relève appel de ce jugement. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Aux termes de l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Les opérations de revitalisation de territoire ont pour objet la mise en œuvre d'un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des locaux commerciaux et artisanaux ainsi que contre l'habitat indigne, réhabiliter l'immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale, d'innovation et de développement durable. / Ces opérations donnent lieu à une convention entre l'Etat, ses établissements publics intéressés, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et tout ou partie de ses communes membres, ainsi que toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d'apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. (). ". Aux termes de l'article L. 752-1-1 du code de commerce : " Par dérogation à l'article L. 752-1, les projets mentionnés aux 1° à 6° du même article L. 752-1 qui ne sont pas considérés comme engendrant une artificialisation des sols au sens du V de l'article L. 752-6 et dont l'implantation est prévue dans un secteur d'intervention d'une opération de revitalisation de territoire définie au I de l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation, comprenant un centre-ville identifié par la convention de ladite opération, ne sont pas soumis à autorisation d'exploitation commerciale. / Cette convention peut toutefois soumettre à autorisation d'exploitation commerciale les projets mentionnés aux 1° à 6° de l'article L. 752-1 du présent code dont la surface de vente dépasse un seuil qu'elle fixe et qui ne peut être inférieur à 5 000 mètres carrés ou, pour les magasins à prédominance alimentaire, à 2 500 mètres carrés. () ". L'avenant du 13 janvier 2020 précité a pour objectif d'étendre aux communes de Lucé et de Mainvilliers les opérations d'aménagement envisagées dans le cadre de la convention conclue en 2018, de définir les engagements réciproques, notamment financiers, des parties prenantes à la convention et de modifier la nature de la convention pour en faire une opération de revitalisation du territoire. 
 3. La société Sodichar exploite une grande surface commerciale dans le secteur de La Torche à Barjouville, commune de l'agglomération chartraine, qui se trouve à proximité du périmètre de l'ORT, et plus particulièrement du plateau nord-est. Il est constant que la zone de chalandise de la société Sodichar inclut ce plateau. Or, aux termes de l'article L. 752-1-1 du code de commerce, les projets de création ou d'extension de surfaces commerciales dans la zone de l'ORT bénéficient d'un régime d'exemption de l'autorisation d'aménagement commercial ou d'un relèvement du seuil d'exigibilité de cette autorisation. L'avenant litigieux prévoit par ailleurs de créer sur le plateau nord-est un large pôle de commerces, ainsi que de déplacer le pôle commercial Carrefour de l'autre côté de l'avenue Jean Mermoz, également située sur ce plateau. Il s'ensuit que l'avenant litigieux a pour objet de mettre en œuvre une politique de développement de commerces dans un secteur situé dans la zone de chalandise de la société Sodichar, tout en facilitant l'implantation de ces commerces, qui ne seront plus soumis à autorisation d'aménagement commercial. Un tel avenant est susceptible d'affecter l'activité économique de la société Sodichar, qui a dès lors intérêt à agir en qualité d'opérateur économique.  
 4. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de régularité invoqués, il y a lieu d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans, et de statuer par la voie de l'évocation sur la demande de la société Sodichar. 
 Sur les moyens tendant à l'annulation de l'ensemble de l'avenant :  
 5. Saisi par un tiers de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l'auteur du recours autre que le représentant de l'État dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu'il critique sont de celles qu'il peut utilement invoquer, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci.  
 6. En premier lieu, les délibérations habilitant les maires des communes de Chartres, Lucé, Mainvilliers, ainsi que le président de la communauté d'agglomération Chartres Métropole et le président du conseil régional Centre-Val de Loire à signer la convention ont été versées aux débats. Le moyen tiré du défaut d'habilitation de ces signataires de la convention doit donc être écarté. 
 7. En deuxième lieu, les dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation prévoient que la convention liée à l'ORT est signée par l'Etat et ses établissements publics intéressés, au nombre desquels figurent l'Agence Nationale de la Rénovation Urbaine et l'Agence Nationale de l'Habitat, qui déclarent agir en qualité de financeurs des opérations, ainsi que toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d'apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. En l'espèce, l'avenant litigieux est signé par la caisse des dépôts et consignations, la banque des territoires, le comité régional action logement Centre-Val de Loire, les chambres de commerce et de l'industrie, des métiers et de l'artisanat d'Eure-et-Loir, l'office public de la construction Habitat Eurélien, la société publique locale Chartres Aménagement, la société d'économie mixte Chartres développements immobiliers, Chartres Métropole Innovation Numérique, les vitrines de Chartres et Cosmetic Valley, dont il n'est pas établi qu'ils ne seraient pas des personnes susceptibles d'apporter un soutien ou de prendre part aux opérations de modernisation et de réhabilitation, notamment de l'habitat locatif, prévues par la convention litigieuse et ses annexes. Le moyen tiré de l'absence de compétence de ces signataires doit, dès lors, être écarté. 
 8. En troisième et dernier lieu, les dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation n'imposent pas que la signature de la convention de mise en œuvre de l'ORT soit obligatoirement précédée d'une concertation. Le moyen tiré de l'absence de concertation doit donc être écarté. 
 9. Il résulte de ce qui précède et, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la qualité pour agir de la société Sodichar en qualité de contribuable local, que celle-ci n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à ce que l'avenant litigieux soit annulé dans son intégralité. 
 Sur les moyens tendant à ce que ne soient annulées que les stipulations de l'avenant prévoyant l'inclusion du plateau nord-est de Chartres dans le périmètre de l'ORT : 
 10. Les stipulations de l'avenant prévoyant l'inclusion du plateau nord-est de Chartres dans le périmètre de l'ORT ont pour effet de soumettre cette zone géographique au régime prévu à l'article L. 752-1-1 du code de commerce et revêtent à ce titre un caractère réglementaire.  
 11. La société Sodichar soutient que l'inclusion du plateau nord-est de Chartres dans le périmètre de l'ORT méconnaît les dispositions de l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation, dans la mesure où ce secteur, situé en entrée de ville, ne peut être regardé comme partie intégrante du cœur de l'agglomération chartraine, et que l'implantation de commerces à cet endroit est contraire à l'objectif de revitalisation du centre-ville.  
 12. Il résulte de l'instruction que le plateau nord-est est situé en entrée de ville et non en centre-ville, qu'il est peu construit, et qu'il ne fait pas partie directement des territoires à revitaliser. Ce secteur a néanmoins été identifié dans le document d'orientation et d'objectifs et le document d'aménagement commercial du schéma de cohérence territoriale adopté en 2013 comme un lieu préférentiel d'implantation de grands commerces, en complément de l'offre présente en centre-ville. Les défendeurs font valoir que l'inclusion du plateau nord-est dans le périmètre de l'ORT participera à l'objectif de revitalisation du centre-ville en raison de l'offre complémentaire ainsi proposée et de la meilleure image de la ville de Chartres donnée par l'attractivité renforcée de cette entrée de ville. Toutefois, la dispense d'autorisation d'exploiter induite par l'avenant litigieux est accordée sans distinction de taille des exploitations commerciales, si bien qu'elle facilitera l'implantation de commerces, petits comme grands, sur le plateau nord-est. Or, il est constant que si le développement de grands commerces dans ce secteur peut entraîner la revitalisation du centre-ville, le développement en revanche de moyens ou petits commerces aura l'effet contraire. Par suite, il doit être considéré que l'inclusion du plateau nord-est de Chartres dans le périmètre de l'ORT, telle qu'elle est prévue dans l'avenant litigieux, ne poursuit pas l'objectif de revitalisation du territoire et méconnaît les dispositions de l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation. L'ORT comprenant un volet concernant le développement commercial et un volet concernant l'habitat, seules les stipulations de l'avenant prévoyant l'inclusion du plateau nord-est de Chartres dans le volet commercial du périmètre de l'ORT doivent être annulées. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens dirigés à l'encontre des stipulations de l'avenant concernant le périmètre de l'ORT, que la société Sodichar est seulement fondée à demander l'annulation des stipulations de l'avenant prévoyant l'inclusion du plateau nord-est de Chartres dans le volet commercial du périmètre de l'ORT.  
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Sodichar, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Chartres, la communauté d'agglomération Chartres Métropole, le département d'Eure-et-Loir, la commune de Lucé et l'Agence Nationale de l'Habitat demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Chartres Métropole une somme de 2 000 euros à verser à la société Sodichar sur le fondement des mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Le jugement n° 2000851 du tribunal administratif d'Orléans du 29 septembre 2022 est annulé, ainsi que les stipulations de l'avenant " Convention cadre pluriannuelle Action cœur de ville-ORT Chartres Métropole " prévoyant l'inclusion du plateau nord-est de Chartres dans le volet commercial du périmètre de l'ORT. 
 Article 2 : La communauté d'agglomération Chartres Métropole versera à la société Sodichar une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté ainsi que les conclusions de la commune de Chartres, de la communauté d'agglomération Chartres Métropole, du département d'Eure-et-Loir, de la commune de Lucé et de l'Agence Nationale de l'Habitat présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Chartres Métropole, à la commune de Chartres, à la commune de Lucé, à la commune de Mainvilliers, au département d'Eure-et-Loir, à la région Centre Val-de-Loire, à l'Agence Nationale de l'Habitat, à l'Agence Nationale de la Rénovation Urbaine, à la banque des territoires, au comité régional action logement Centre-Val de Loire, à la chambre de commerce et de l'industrie d'Eure-et-Loir, à la chambre des métiers et de l'artisanat régionale Centre-Val-de-Loire, à l'office public de la construction Chartres Habitat Eurélien, à la société publique locale Chartres Aménagement, à la société d'économie mixte Chartres développements immobiliers, aux sociétés C'Chartres habitat, Chartres Métropole Innovations Numériques, les vitrines de Chartres et Cosmetic Valley et au ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation. 
 Délibéré après l'audience du 3 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Etienvre, président de chambre, 
 M. Pilven, président-assesseur, 
 Mme Pham, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2024. 
 La rapporteure, 
 C. Pham  
 Le président, 
 F. Etienvre 
 La greffière, 
 S. Diabouga 
 La République mande et ordonne au ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,