CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 19 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Jean-de-Luz, en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AT n° 318, 319 et 397, ainsi qu'une partie de la parcelle cadastrée section AT n° 313 et les parcelles AT n° 317, 398 et 400. 
 Par un jugement n° 2000850 du 30 novembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 26 janvier et 2 novembre 2023, M. B, représenté par Me Cambot, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 30 novembre 2022 du tribunal administratif de Pau ;  
 2°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du PLU de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AT n° 318, 319 et 397, ainsi qu'une partie de la parcelle cadastrée section AT n° 313 et les parcelles AT n° 317, 398 et 400 ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - le rapport de présentation est insuffisant dès lors qu'il ne justifie pas du classement retenu ; les parcelles litigieuses ne sont répertoriées ni comme ayant une vocation agricole, ni comme ayant un potentiel agricole valorisable, ni dans les propositions de zonages agricoles ; contrairement à ce qu'ont considéré les premiers juges, le fait qu'elles soient couvertes par une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP), devenue site patrimonial remarquable (SPR), ne permet pas de justifier ce classement et de pallier cette insuffisance ; 
 - le classement opéré est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme dès lors que les parcelles en litige ne présentent aucun potentiel agronomique ; elles jouxtent des parcelles bâties dont une accueillant une résidence de 26 logements et la chambre d'agriculture n'a jamais accordé la moindre valeur agronomique aux parcelles en cause ; une partie d'entre elles sont constitutives d'une dent creuse ; elles font partie d'un ensemble cohérent et urbanisé ; 
 - elles auraient dû être comprises dans l'extension de l'urbanisation prévue au titre de la loi Littoral dès lors qu'elles s'inscrivent en continuité de la zone agglomérée de Saint-Jean-de-Luz ; elles jouxtent le secteur Coyonea, reconnu comme tel par le rapport de présentation ; un programme de 26 logements y est d'ailleurs prévu ; les parcelles en litige sont artificiellement exclues de ce secteur alors qu'elles font partie de cet ensemble homogène ; 
 - le classement est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) qui dénie toute valeur agricole et paysagère aux parcelles concernées ; elles ne sont pas comprises dans les " espaces de pérennisation de l'activité agricole " au titre de l'axe 3 du PADD, ni dans ceux garantissant " la protection des paysages agricoles " au titre de l'axe 5 du même document.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 3 octobre 2023, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'appelant la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 6 novembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 27 novembre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public, 
 - les observations de Me Corbier-Labasse, représentant M. B, et de Me Dunyach, représentant la communauté d'agglomération Pays Basque.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 10 décembre 2010, le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-de-Luz a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme (PLU) et fixé les modalités de la concertation. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB), à qui la compétence avait été transférée, a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz. M. B relève appel du jugement du 30 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 22 février 2020 en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AT n° 318, 319 et 397, ainsi qu'une partie de la parcelle cadastrée section AT n° 313 et les parcelles AT n° 317, 398 et 400. 
 Sur la légalité de la délibération du 22 février 2020 :  
 En ce qui concerne les insuffisances alléguées du rapport de présentation : 
 2. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; () ". 
 3. Le requérant soutient que le rapport de présentation est insuffisant dès lors qu'il ne justifie pas du classement retenu, qui a pour conséquence de soustraire les parcelles litigieuses à toute possibilité d'urbanisation, alors que les parcelles litigieuses ne sont répertoriées par ce document ni comme ayant une vocation agricole, ni comme ayant un potentiel agricole valorisable, et ne sont pas non plus répertoriées dans les propositions de zonages agricoles. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont dédié un paragraphe spécifique dudit document aux " objectifs de modération de la consommation d'espaces naturels et agricoles " qu'ils se sont fixés et aux évolutions entre l'ancien et le nouveau PLU, d'où il ressort que les choix opérés conduisent à une augmentation de l'ordre de 18,2% du zonage agricole permettant ainsi une amélioration de la protection des espaces naturels et agricoles. Le rapport de présentation précise également les contours des secteurs urbanisés dans lesquels les élus entendent permettre une urbanisation maitrisée et notamment les contours de l'agglomération luzienne et des espaces bâtis en continuité de cette agglomération. Il précise à ce titre les contours du secteur de " Coyonea ", en continuité de la zone agglomérée, située à proximité des parcelles en litige et duquel elles sont exclues, marquant ainsi la volonté des auteurs du PLU de les extraire de l'urbanisation projetée et de modérer la consommation de ces espaces pour les classer en naturel ou agricole. Enfin, comme l'ont relevé les premiers juges, le rapport de présentation indique que le territoire de la commune est couvert par une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP) adoptée en 2011, modifiée en 2015 et valant désormais site patrimonial remarquable (SPR), qui comprend entre autres la " zone de Chantaco ", dans laquelle sont comprises les parcelles en litige, protégée pour sa valeur paysagère en arrière-plan du site urbain et dans laquelle le zonage spécifique, dans ledit document, en secteur A-3b, répond à un objectif de préservation de l'espace agricole et paysager de la commune. Ainsi, et quand bien même ce document n'exclut pas toute urbanisation du secteur Chantaco, sa reprise dans le rapport de présentation et dans le PLU en litige témoigne de la volonté des élus de préserver les espaces naturels et agricoles qui n'auraient pas été recensés par ailleurs dans l'urbanisation existante. Dans ces conditions, et alors que le rapport de présentation n'a pas à justifier du classement parcelle par parcelle, le moyen tiré de son insuffisance doit être écarté.   
 En ce qui concerne la cohérence du règlement du PLU avec le PADD : 
 4. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que le PADD fixe, d'une part, comme orientation générale, l'accueil de populations, l'évolution urbaine et la politique d'habitat, dans le cadre d'une dynamique démographique maitrisée avec un accroissement prévisible de 1 000 nouveaux habitants à l'horizon 2030 pour atteindre une population communale de 15 000 à cette date, soit environ 500 nouveaux logements, auxquels s'ajoutent les hébergements touristiques et nouvelles résidences secondaires, soit environ 1 000 nouveaux logements de tous types à l'horizon 2030, en ayant le souci de la gestion des espaces constructibles dans le tissu urbain et l'extension limitée d'une enveloppe urbaine clairement établie dans le respect de la loi Littoral. Dans ce cadre, les élus ont fixé comme objectif de densifier le tissu urbain existant quand cela est possible, et de mobiliser de nouvelles réserves foncières permettant " la réalisation d'opérations d'envergure notable et de compléter certaines opérations récentes " et ce en continuité de l'enveloppe urbaine existante, l'urbanisation hors espace urbain étant " strictement encadrée " et se limitant " aux seules rares dents creuses encore disponibles au sein de ces ensembles bâtis ". Ils ont ainsi identifié, sur le territoire de la commune, une seule agglomération, englobant dans un seul périmètre l'urbanisation développée entre la baie et l'autoroute A63 et celle s'inscrivant à l'Est de l'autoroute et en particulier le quartier récent de Karsinenea. Ils n'ont identifié, en dehors de l'ensemble bâti " Lafitenia-Kokoita " au Nord de la commune, aucune autre urbanisation pouvant prétendre au statut de " village ". Il ressort de ce document que les parcelles concernées ne sont pas comprises dans l'extension projetée de l'enveloppe urbaine précitée. Une fois les zones de développement urbain circonscrites au plus près des polarités urbaines existantes, les auteurs du PLU ont souhaité préserver les entités agricoles et paysagères qui marquent la spécificité du territoire communal. Le PADD fixe ainsi, d'autre part, comme orientation générale la qualité urbaine et l'embellissement de la ville par la préservation et la mise en valeur des éléments existants qui participent à l'identité de la ville, en cohérence avec le SPR, qui couvre une partie du territoire communal dont le secteur d'implantation des parcelles litigieuses, compris dans le quartier de Chantaco, bénéficiant, comme déjà dit au point 3, de cette protection au titre notamment de sa valeur paysagère en arrière-plan du site urbain. Enfin, le PADD fixe également comme orientation générale de valoriser l'environnement et le patrimoine naturel, agricole, forestier et paysager de la commune en le préservant et en maîtrisant l'urbanisation. Pour ce faire, il fixe notamment l'objectif de modérer la consommation des espaces agricoles, naturels ou forestiers par l'urbanisation nouvelle. Quand bien même les parcelles ne seraient pas comprises dans les " espaces de pérennisation de l'activité agricole " au titre de l'axe 3 du PADD, ni dans ceux garantissant " la protection des paysages agricoles " au titre de l'axe 5 du même document, comme le soutient le requérant, leur classement en zone agricole répond parfaitement aux axes 1 et 2 du PADD relatifs à l'accueil de population et à l'évolution urbaine dans le respect de la loi Littoral et à la qualité urbaine et l'embellissement de la ville, tels que détaillés précédemment. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement retenu serait incohérent avec les orientations du PADD doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation, la méconnaissance de l'article R. 151-22 et la compatibilité du PLU avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme :  
 6. D'une part, aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 7. Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions, couplées aux dispositions des articles L. 151-8 et L. 151-9 du code de l'urbanisme citées précédemment, qu'une zone agricole, dite " zone A " du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Aux termes de l'article L. 131-1 du même code : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II () ".  
 9.  Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / () ". Le V de l'article 42 de la même loi précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente révision ayant été approuvée le 22 février 2020, les dispositions du V citées précédemment sont applicables en l'espèce. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significative de constructions.  
 10. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point 8, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale (SCoT), cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 
 11. La commune de Saint-Jean-de-Luz est couverte par le SCoT Sud Pays Basque approuvé en 2005, en cours de révision à la date de la délibération attaquée, révision qui s'intègre dans la procédure d'élaboration du SCoT Pays Basque et Seignanx prescrite par délibération du conseil communautaire du 13 décembre 2018. Il ressort du rapport de présentation du PLU en litige, et notamment de la partie dans laquelle les élus justifient leur démarche de prise en compte de la loi Littoral, qu'après avoir constaté que la traduction de cette dernière dans le SCoT de 2005 était très succincte, ils ont choisi, pour définir les secteurs urbanisables au sens de la loi Littoral dans leur PLU, de s'appuyer sur les pistes de travail du volet littoral du document d'orientation et d'objectifs du futur SCoT. Toutefois, comme l'indique ce document, ces derniers éléments, qui n'avaient pas été adoptés à la date de la délibération attaquée, et qui ne le sont au demeurant toujours pas à la date du présent arrêt, ne sont pas opposables au PLU en litige, dont la compatibilité aux dispositions citées au point 9 doit s'apprécier en tenant compte des seules dispositions du SCoT de 2005, dont il est constant qu'il n'identifie pas d'agglomérations ou villages au sens de la loi Littoral. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige, cadastrées section AT n° 318, 319 et 397, 313, 317, 398 et 400, s'implantent à l'est de la commune de Saint-Jean-de-Luz, à l'arrière de l'autoroute A63, le long de la vieille route de Saint-Pée, au nord d'un vaste espace naturel et agricole situé au nord-ouest du quartier de Chantaco. Elles jouxtent un compartiment, dénommé quartier " Coyonea " situé entre la route de Saint-Pée et l'autoroute, comprenant plusieurs constructions implantées le long de la route de Saint-Pée, identifié par le PLU comme un " espace bâti en continuité de l'enveloppe de l'agglomération urbaine ", de densité moindre, dans lequel une urbanisation maitrisée est autorisée. Si le requérant soutient que ses parcelles auraient dû être comprises dans ce quartier, il ressort des pièces du dossier que le croisement entre la vieille route de Saint-Pée et le chemin de Chantacoena, qui délimite la fin du secteur, marque une coupure d'urbanisation entre ces constructions et le vaste espace naturel et agricole dans le lequel s'insèrent les parcelles en litige et qui ne comporte quasiment aucune urbanisation. En outre, et bien que la chambre d'agriculture n'ait pas pointé lors de son recensement en 2014 la valeur agronomique des parcelles en litige, il ressort des pièces du dossier qu'elles s'insèrent, dans les circonstances détaillées aux points 3 et 5, dans un secteur plus large que les élus ont choisi de préserver en raison de son potentiel agricole. Dans ces conditions, compte tenu des caractéristiques des parcelles en litige, du secteur dans lequel elles s'insèrent et des choix retenus par les auteurs du PLU tels que fixés par le PADD et expliqués dans le rapport de présentation, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement de ces dernières en zone agricole méconnaisse les dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, soit entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ou soit incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, ces moyens doivent être écartés.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AT n° 318, 319 et 397, ainsi qu'une partie de la parcelle cadastrée section AT n° 313 et les parcelles AT n° 317, 398 et 400. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation de cette délibération doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération Pays Basque au même titre. 
   
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le requérant versera une somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Pays Basque au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la communauté d'agglomération Pays Basque. 
 Une copie en sera adressée à la commune de Saint-Jean-de-Luz.  
 Délibéré après l'audience du 27 février 2024 à laquelle siégeaient : 
 Mme Elisabeth Jayat, présidente, 
 M. Sébastien Ellie, premier conseiller, 
 Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2024.  
 La rapporteure, 
 Héloïse CLa présidente, 
 Elisabeth Jayat  
 La greffière, 
 Virginie Santana          
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.