CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 19 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Jean-de-Luz, en tant qu'elle classe en zone naturelle (Nel) ses parcelles cadastrées section AD n° 323, 326, 329, 336 et 337.  
 Par un jugement n° 2001565 du 30 novembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 26 janvier et 10 octobre 2023, M. A, représenté par Me Cambot, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 30 novembre 2022 du tribunal administratif de Pau ;  
 2°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du PLU de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe en zone naturelle (Nel) ses parcelles cadastrées section AD n° 323, 326, 329, 336 et 337 ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - si ses parcelles peuvent être qualifiées d'espaces proches du rivage au sens des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, cette circonstance, qui conduit à la règle dite de " l'extension limitée de l'urbanisation ", n'engendre toutefois pas une inconstructibilité du secteur et ne permet donc pas de justifier leur classement en zone Nel ;  
 - contrairement à ce qu'a considéré le tribunal, l'ouverture à l'urbanisation de ses parcelles ne constituerait pas une extension de l'urbanisation contraire aux dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ; 
 - le classement retenu est contraire aux dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme et entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que ses parcelles, artificialisées, ne présentent aucune des caractéristiques requises par ces dispositions ; elles sont au contraire constitutives d'une dent creuse au sein de zones urbanisées classées en zone constructible ; elles ne sont pas non plus concernées par le recul du trait de côte et leur classement en zone N ne peut donc être justifié par la nécessité de prévenir ce risque naturel ; d'autres secteurs ont été ouverts à l'urbanisation alors qu'ils étaient totalement hors de l'enveloppe urbaine existante ;  
 - le classement opéré est incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors que les parcelles auraient dû, compte tenu du fait qu'elles soient comprises dans une vaste agglomération densément bâtie, être classées en zone constructible ;  
 - le classement opéré est entaché de détournement de pouvoir dès lors qu'il poursuit en réalité l'objectif de prévoir une réserve foncière en vue de l'aménagement d'un futur équipement public.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 21 septembre et 30 octobre 2023, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'appelant la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 6 novembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 27 novembre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public, 
 - les observations de Me Corbier-Labasse, représentant M. A, présent à l'audience, et de Me Dunyach, représentant la communauté d'agglomération Pays Basque.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 10 décembre 2010, le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-de-Luz a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme (PLU) et fixé les modalités de la concertation. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB), à qui la compétence avait été transférée, a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz. M. A relève appel du jugement du 30 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 22 février 2020 en tant qu'elle classe en zone naturelle (Nel) ses parcelles cadastrées section AD n° 323, 326, 329, 336 et 337.  
 Sur la légalité de la délibération du 22 février 2020 :  
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ".  
 3. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 4. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Dans les circonstances rappelées au point précédent, les auteurs du PLU peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Aux termes de l'article L. 131-1 du même code : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II () ".  
 6.  Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants./ Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". Le V de l'article 42 de la même loi précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente révision ayant été approuvée le 22 février 2020, les dispositions du V citées précédemment sont applicables en l'espèce. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significative de constructions. En outre, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale () ".  
 7. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point 5, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale (SCoT), cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 
 8. La commune de Saint-Jean-de-Luz est couverte par le SCoT Sud Pays Basque approuvé en 2005, en cours de révision à la date de la délibération attaquée, révision qui s'intègre dans la procédure d'élaboration du SCoT Pays Basque et Seignanx prescrite par délibération du conseil communautaire du 13 décembre 2018. Il ressort du rapport de présentation du PLU en litige, et notamment de la partie dans laquelle les élus justifient leur démarche de prise en compte de la loi Littoral, qu'après avoir constaté que la traduction de cette dernière dans le SCoT de 2005 était très succincte, ils ont choisi, pour définir les secteurs urbanisables au sens de la loi Littoral dans leur PLU, de s'appuyer sur les pistes de travail du volet littoral du document d'orientation et d'objectifs du futur SCoT. Toutefois, comme l'indique ce document, ces derniers éléments, qui n'avaient pas été adoptés à la date de la délibération attaquée, et qui ne le sont au demeurant toujours pas à la date du présent arrêt, ne sont pas opposables au PLU en litige, dont la compatibilité aux dispositions citées au point 6 doit s'apprécier en tenant compte des seules dispositions du SCoT de 2005, dont il est constant qu'il n'identifie pas d'agglomérations ou villages au sens de la loi Littoral. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que les élus ont, dans le cadre de la révision du PLU en litige, fixé pour orientation générale du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) l'accueil de populations, l'évolution urbaine et la politique d'habitat, dans des proportions précisément définies, en ayant pour  préoccupation, dans le respect de la loi Littoral, de gérer les espaces constructibles dans le tissu urbain et de limiter l'extension d'une enveloppe urbaine clairement établie. Dans ce cadre, les élus ont fixé comme objectif de densifier le tissu urbain existant quand cela est possible, et de mobiliser de nouvelles réserves foncières en continuité de l'enveloppe urbaine existante, l'urbanisation hors espace urbain étant strictement encadrée et limitée aux seules rares dents creuses encore disponibles au sein de ces ensembles bâtis. Ils ont ainsi identifié, sur le territoire de la commune, une seule agglomération, englobant dans un seul périmètre l'urbanisation développée entre la baie et l'autoroute A63 et celle s'inscrivant à l'Est de l'autoroute et en particulier le quartier récent de Karsinenea.  Ils n'ont identifié, en dehors de l'ensemble bâti " Lafitenia-Kokoita " au Nord de la commune, aucune autre urbanisation pouvant prétendre au statut de " village ". Ils ont par ailleurs délimité des espaces proches du rivage, dans lesquels sont comprises les parcelles en litige, ainsi qu'une zone N qui concerne " plus particulièrement les sites naturels de la commune, dignes d'être protégés " dans laquelle sept secteurs ont été définis dont le secteur Nel qui " règlemente les sites d'équipements en espaces proches du rivage à Erromardie et Lafitenia qui ne pourront accueillir dans le respect de la loi Littoral, que des équipements mobiles, légers, démontables liés à la fréquentation journalière des plages et du littoral (activités liées à leur mise en valeur notamment économique dont restauration, postes de secours, aires de stationnement indispensables à la maîtrise de la fréquentation automobile, à condition qu'elles ne soient ni cimentées ni bitumées, etc.), sous réserve d'éviter les impacts environnementaux et paysagers ".  
 10. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige, cadastrées section AD n°323, 326, 329, 336 et 337, d'une surface totale de 7 400 m2, sont situées à proximité immédiate de la plage d'Erromardie, en bordure de zone agglomérée, à un peu plus de 150 mètres du rivage dont elles sont séparées par un parking et quelques installations de camping. Elles accueillent une arène et des gradins utilisés, en période estivale, pour l'organisation de spectacles récréatifs de " Toro-piscine ". Elles s'ouvrent à l'ouest sur un vaste espace naturel, qui s'étend de la plage d'Erromardie à la pointe Sainte-Barbe, marquant une coupure d'urbanisation entre la zone agglomérée et le rivage et sont comprises dans les " espaces naturels et récréatifs proche du littoral " identifiés par les élus dans le rapport de présentation comme présentant une sensibilité paysagère très forte.  
 11. Si le site était classé précédemment en zone Ue, il ressort du rapport de présentation que les auteurs du PLU ont justifié leur choix de classement en zone Nel par des projets de restructuration dans le cadre des opérations " Aménagement Durable des Stations ", ces terrains étant identifiés comme réserves foncières à destination d'équipements publics dans le scénario du repli organisé face aux risques littoraux (submersion et érosion), et par le fait que, compte tenu de leur localisation, même en continuité d'un site aggloméré, un tel reclassement apparait " plus conforme aux exigences de la loi Littoral ". Ce faisant, et contrairement à ce que soutient le requérant, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que les élus auraient considéré que l'urbanisation d'un tel secteur était proscrite par les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme, du fait notamment de son identification en espace proche du rivage, point qui n'est au demeurant pas contesté, mais qu'ils ont fait le choix, au regard de ces dispositions, de privilégier son classement en zone inconstructible, compte tenu des caractéristiques des parcelles concernées. Ainsi, et comme l'a à juste titre retenu le tribunal, M. A ne peut utilement soutenir que l'urbanisation d'un tel secteur serait conforme aux dispositions en question. Par ailleurs, compte tenu des caractéristiques du secteur, de sa proximité du rivage et de son insertion dans un compartiment naturel d'une sensibilité très forte marquant une coupure d'urbanisation, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement retenu serait incompatible avec les dispositions précitées de la loi Littoral.  
 12. En outre, il résulte de ce qui précède, et sans que n'ait d'incidence le fait de savoir si les parcelles sont ou non soumises à un risque naturel de submersion, que ces dernières, bien qu'artificialisées, et en bordure de zone agglomérée, s'insèrent dans un compartiment naturel d'une qualité et d'une sensibilité marquées dont les caractéristiques répondent aux critères posés par le 1°) de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Par suite, et alors les auteurs du PLU ont, dans les circonstances détaillées précédemment, justifié le choix retenu et les raisons pour lesquelles ils ont souhaité limiter l'urbanisation de ce secteur, les moyens tirés de ce que le classement retenu serait contraire aux dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme et serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés.  
 13. Enfin, M. A n'est pas fondé à soutenir de ce que le classement retenu serait entaché de détournement de pouvoir car poursuivant en réalité l'objectif de prévoir une réserve foncière en vue d'un aménagement d'un futur équipement public, dès lors qu'un tel objectif demeure un objectif d'intérêt général, et qu'il résulte de ce qui précède que le classement opéré n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe en zone naturelle (Nel) ses parcelles cadastrées section AD n° 323, 326, 329, 336 et 337. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation de cette délibération doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A une somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération Pays Basque au même titre. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le requérant versera une somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Pays Basque au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la communauté d'agglomération Pays Basque. 
 Une copie en sera adressée à la commune de Saint-Jean-de-Luz.  
 Délibéré après l'audience du 27 février 2024 à laquelle siégeaient : 
 Mme Elisabeth Jayat, présidente, 
 M. Sébastien Ellie, premier conseiller, 
 Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2024.  
 La rapporteure, 
 Héloïse CLa présidente, 
 Elisabeth Jayat  
 La greffière, 
 Virginie Santana          
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.