CAA33 · Cour administrative d'appel de Bordeaux — 6 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le préfet de la  a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Limoges de suspendre l'exécution de la délibération en date du 23 mars 2023 par laquelle le conseil municipal de  a instauré le droit de préemption urbain sur le territoire communal en tant qu'elle porte sur le lieu-dit " Les  ". 
 Par ordonnance du 24 avril 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Limoges a suspendu l'exécution de cette délibération du 23 mars 2023 instituant le droit de préemption urbain sur les zones U et 1AU du plan local d'urbanisme de la commune de  en tant qu'elle concerne les parcelles ZH n° 44 et ZK n° 62 au lieu-dit " les  ". 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 5 mai 2023, la commune de , représentée par Me  demande à la cour : 
 - d'annuler l'ordonnance du 24 avril 2023 du président du tribunal administratif de Limoges suspendant l'exécution de la délibération du 23 mars 2023 instituant un droit de préemption urbain sur les zones U et 1AU du plan local d'urbanisme de la commune de  en tant qu'elle concerne les parcelles ZH n° 44 et ZK n° 62 au lieu-dit " les  " ; 
 - de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - pour retenir l'unique moyen du préfet tiré du détournement de pouvoir, le tribunal a opéré une confusion entre la délibération instituant le droit de préemption et l'arrêté portant préemption d'un immeuble pris le même jour par le maire de , alors que ces deux décisions sont totalement indépendantes l'une de l'autre ; l'arrêté portant exercice du droit de préemption sur l'immeuble cadastré ZH n° 44 et ZK n° 62 faisait l'objet d'un contentieux distinct devant le tribunal ayant abouti à une ordonnance de non-lieu à statuer en raison du retrait de l'arrêté ; au regard de la jurisprudence, la décision d'instauration du droit de préemption ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption une opération administrative unique ; la confusion commise par le tribunal entre les deux décisions n'est pas purement matérielle ;  
 - l'ordonnance est entachée d'erreur matérielle en tant qu'elle relève que la commune a exercé son droit de préemption sur les immeubles qui avaient été acquis par la société A. dès lors que seule une promesse de vente a été signée sur l'immeuble cadastré ZH n° 44 et ZK n° 62 ; un tel argument est inopérant à l'encontre de la délibération car il concerne l'arrêté de préemption ; 
 - la délibération instituant le droit de préemption sur le territoire communal n'a pas à faire l'objet d'une motivation ni à justifier d'un projet d'aménagement, contrairement à ce qu'a estimé le juge des référés ;  
 - le moyen du préfet selon lequel la délibération a pour unique objet de faire échec à l'installation d'un centre d'accueil pour demandeurs d'asile est infondé dès lors que la délibération instituant le droit de préemption et l'arrêté de préemption sont deux décisions administratives distinctes, dont la légalité doit s'apprécier de manière indépendante ; la délibération est fondée sur des considérations urbanistiques générales sans rapport avec l'installation du centre d'accueil ; elle ne fait que mettre en œuvre les possibilités prévues par les articles L. 210-1 et L. 211-1 du code de l'urbanisme et a d'ailleurs été adoptée à l'unanimité ; la chronologie de la délibération du 23 mars 2023 n'est aucunement liée à la création du centre d'accueil et est antérieure à l'arrêté du préfet portant extension du centre d'accueil dans le département de la  en date du 24 mars 2023 ; le maire n'était pas informé du compromis de vente signé entre la SCI  et la SCI les  qui est sans rapport avec la décision d'instaurer le droit de préemption sur le territoire ; 
 - contrairement aux allégations de l'Etat, l'auberge n'est pas fermée depuis 4 ans et accueillait encore des repas il y a 6 mois, la commune avait un projet de reprise qui n'aurait pas un impact démesuré sur ses finances. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2023, le préfet de la  conclut au rejet de la requête de la commune de  
 Il fait valoir que : 
 - la chronologie des faits révèle que la délibération du conseil municipal de  du 23 mars 2023 a pour unique objet d'utiliser le droit de préemption pour faire obstacle à la création du centre d'accueil des demandeurs d'asile et est fondée sur des considérations étrangères à l'intérêt général ; elle est donc entachée de détournement de pouvoir ; l'argument selon lequel la commune n'avait pas à justifier d'un projet d'aménagement au stade de l'instauration du droit de préemption est donc sans portée ; 
 - la référence dans l'ordonnance en litige à l'arrêté municipal plutôt qu'à la délibération ne procède que d'une erreur purement matérielle ; 
 - sa demande de suspension vise à faire échec à l'application de la délibération afin de ne pas entraver la réalisation du CADA qui s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre du dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile ; l'acte de vente du site est intervenu le 10 mai 2023 et les premiers demandeurs d'asile sont arrivés depuis un mois. 
 Par un mémoire en intervention, enregistré le 1er juin 2023, la SCI , représentée par son gérant en exercice, par Me , avocat demande à la cour : 
 - de déclarer recevable son intervention volontaire au soutien de la position défendue par l'Etat ; 
 - de rejeter les demandes de la commune de  et confirmer l'ordonnance du président du tribunal administratif de Limoges du 24 avril 2023. 
 Elle fait valoir que : 
 - elle justifie d'un intérêt à intervenir à l'instance dès lors que la décision prise par la commune a pour objet de faire obstacle à son projet d'acquisition de l'ensemble immobilier dans lequel les places d'hébergement de demandeurs d'asile seront créées, projet qu'elle porte pour le compte de l'association  qui est son associée principale ;  
 - le détournement de pouvoir, retenu par le tribunal, est démontré par un faisceau d'éléments résultant des circonstances et de la chronologie des faits dans lequel s'inscrit l'arrêté municipal du 23 avril 2023 de préemption de l'immeuble ainsi que la délibération du même jour et c'est à juste titre que le tribunal a pris en compte ledit arrêté quand bien même il aurait fait l'objet d'un retrait ; 
 - c'est par une erreur purement matérielle que le tribunal a opéré une confusion entre les termes " arrêté " et " délibération " ; 
 - l'argument de la commune selon lequel le tribunal a commis une erreur matérielle en retenant que les immeubles avaient été acquis par la société  est dénué de sens et d'intérêt dès lors que la signature d'un compromis de vente régularise l'accord des parties au contrat de vente définitif, que la purge du droit de préemption urbain n'intervient qu'après la signature d'un tel compromis et que l'instauration du droit de préemption urbain est intervenu peu de temps après que la commune ait été informée de la signature de ce compromis, la commune ne produisant aucun élément de nature à démontrer qu'elle envisageait d'instaurer un tel droit de préemption avant ce projet ; 
 - l'erreur de droit alléguée n'est pas démontrée dès lors que le tribunal n'a pas reproché à la commune une insuffisance de motivation de la délibération mais a seulement listé l'ensemble des indices de nature à présumer d'un détournement de pouvoir ; 
 - l'édiction de la motion du 23 février 2023 par le conseil municipal n'a été considérée que comme un indice de la réalité du détournement de pouvoir par le tribunal qui n'a commis aucune erreur de droit ; 
 - la chronologie des faits démontre que la délibération en litige n'a pour seul objet que de faire échec au projet d'installation d'un CADA ; 
 - le juge d'appel du référé n'est pas saisi de la légalité de la délibération mais du seul caractère sérieux des moyens soulevés à son encontre, l'instance au fond étant encore à juger par le tribunal administratif. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président de la Cour administrative d'appel de Bordeaux a désigné Mme  présidente de chambre, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 juin : 
 - le rapport de Mme  ; 
 - les observations de Me  pour la commune de  qui reprend les termes de ses écritures et précise en outre que le CADA est ouvert depuis un mois et qu'il n'existe aucune difficulté avec les habitants ; 
 - et les observations de M. , secrétaire général, représentant le préfet de la  qui reprend les termes de ses écritures. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée au terme de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par ordonnance n° 2300528 du 24 avril 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Limoges a suspendu, à la demande du préfet de la , l'exécution de la délibération du 23 mars 2023 du conseil municipal de  en tant qu'elle institue le droit de préemption urbain sur les parcelles ZH n° 44 et ZK n° 62 situées lieudit " les  ". La commune de  relève appel de cette ordonnance.  
 Sur l'intervention :  
 2. La SCI , en sa qualité d'acquéreur pour le compte de l'association , de l'ensemble immobilier destiné à accueillir le centre d'accueil de demandeurs d'asile, situé sur les parcelles ZH n° 44 et ZK n° 62 au lieudit les , a intérêt au maintien de l'ordonnance attaquée. Par suite, son intervention au soutien des écritures présentées par le préfet de la  est recevable. 
 Sur le bien-fondé de l'ordonnance : 
 3. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, d'une part : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : " Article L. 2131-6, alinéa 3.- Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué (). ". D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, (). " Aux termes de l'article L. 210-1 du même code : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. " Aux termes de l'article L. 300-1 dudit code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre de la campagne de création de 2 500 places en centres d'accueil pour demandeurs d'asile sur l'ensemble du territoire national, un appel à projet a été lancé le 6 septembre 2022 par le préfet de la  pour identifier des opérateurs susceptibles de créer des places de centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) dans ce département. L'association  a présenté un projet de création de 40 places d'hébergement dans l'hôtel-restaurant de la  en vente depuis plusieurs années, situé au lieudit " les  " à  Ce projet a fait l'objet, le 10 octobre 2022, d'un avis favorable de la commission de sélection d'appel à projet qui a été porté à la connaissance de l'association par le préfet par courrier du 21 décembre 2022. Après la conférence de presse tenue par le préfet le 13 février 2023 annonçant la création du CADA, le conseil municipal de  a voté une " motion " protestant contre l'absence d'information de la part des services de l'Etat lors des rencontres avec le préfet les 7 et 20 février et avec le sous-préfet les 9 et 16 février, faisant part de l'inquiétude des habitants et des élus quant au public accueilli et aux modalités de fonctionnement du centre, et affirmant son opposition au projet tant que le préfet n'aura pas tenu de réunion publique à  Une réunion publique a alors été organisée par le préfet de la  à  le 16 mars 2023. Parallèlement, l'association  avait entrepris les démarches d'acquisition de cet ensemble immobilier par l'intermédiaire de la SCI  dont elle est l'associée principale, et un compromis de vente a été signé le 6 mars 2023 avec la SCI les , propriétaire des lieux. Par délibération du 23 mars 2023, le conseil municipal de  a décidé d'instituer le droit de préemption urbain sur les zones U et 1 AU situées au Bourg et au lieudit " les  " du plan local d'urbanisme et a donné délégation au maire pour exercer au nom de la commune ce droit de préemption. Par arrêté du même jour, le maire de  a exercé le droit de préemption pour acquérir les immeubles cadastrés ZH n° 44 et ZK n° 62 situés au lieudit les  correspondant à l'ensemble immobilier de l'hôtel-restaurant de la  faisant l'objet du projet de CADA. A la suite de la saisine du juge des référés par le préfet de la  en vue de la suspension de ces deux décisions en tant qu'elles concernent les parcelles cadastrées ZH n° 44 et ZK n° 62, le maire a retiré le 20 avril 2023, son arrêté de préemption pour vice de forme. 
 5. Il ressort de la chronologie des faits ainsi rappelée que la commune de  a nécessairement institué le droit de préemption urbain sur les immeubles correspondant à l'ancien hôtel-restaurant de la  pour faire échec, par l'exercice ultérieur du droit de préemption, à la vente de cet ensemble immobilier destiné à être transformé en CADA, projet à l'égard duquel, compte tenu des inquiétudes et de l'opposition de sa population et de l'information jugée insuffisante de la part des services de l'Etat, elle avait exprimé de fortes réserves. Par suite, c'est à juste titre, au regard de ces éléments, que le juge des référés du tribunal, qui n'a constaté qu'à titre d'indice factuel que la commune ne faisait état d'aucun projet sur le bien situé au lieudit " les  " et n'a pas méconnu son office, a estimé que le moyen invoqué par l'Etat, tiré du détournement de pouvoir entachant ladite délibération en tant qu'elle institue le droit de préemption sur les parcelles situées au lieudit les  cadastrées ZH n° 44 et ZK n° 62, était de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité de celle-ci. Dès lors, la commune ne peut utilement se prévaloir de ce que le maire a finalement retiré son arrêté de préemption du 23 mars 2023 pour vice de forme, ni de l'antériorité de la délibération par rapport à l'arrêté préfectoral portant extension du centre d'accueil en date du 24 mars 2023 ni enfin de l'indépendance juridique existant entre la délibération instituant le droit de préemption et l'arrêté de préemption. Enfin, la circonstance que l'ordonnance attaquée comporterait des erreurs purement matérielles quant à la désignation de l'acte attaqué n'est pas de nature à révéler une confusion du juge de première instance entre l'arrêté de préemption du maire ayant fait l'objet d'un retrait et la délibération du conseil municipal instituant le périmètre de préemption. 
 6. Il résulte de ce qui précède que la commune de  n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Limoges a ordonné la suspension de l'exécution de sa délibération du 23 mars 2023 en tant seulement qu'elle institue le droit de préemption urbain sur les parcelles ZH n° 44 et ZK n° 62 au lieudit " les  ". Par suite, sa requête doit être rejetée en toutes ses conclusions y compris celles tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : L'intervention de la SCI  est admise. 
 Article 2 : La requête de la commune de  est rejetée. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de , au préfet de la , au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à la SCI  
 Fait à Bordeaux, le 6 juin 2023. 
 Le juge des référés, 
 La République mande et ordonne au préfet de la  en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 No 23BX01240