CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 30 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A... B... a demandé au tribunal administratif de la Réunion d’annuler la décision du 14 octobre 2021 par laquelle le président de la régie communautaire d’eau et d’assainissement « La Créole » a prononcé son licenciement. 
  Par un jugement n°2101626 du 6 mars 2023, le tribunal administratif de la Réunion a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 10 mai 2023, M. B..., représenté par Me Cerveaux, demande à la cour : 
 1°) d’annuler le jugement du 6 mars 2023, du tribunal administratif de la Réunion ; 
 2°) d’annuler la décision du 14 octobre 2021 par laquelle le président de la régie communautaire d’eau et d’assainissement « La Créole » a prononcé son licenciement ; 
 3°) d’enjoindre au président de la régie communautaire d’eau et d’assainissement « La Créole » de le réintégrer dans ses fonctions de directeur, avec reconstitution de sa carrière ; 
 4°) de mettre à la charge de cette régie une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
   
 Il soutient que : 
  - la décision contestée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière qui l’a privé d’une garantie substantielle, le délai de cinq jours entre la convocation et l’entretien préalable, prévu à l’article 42 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984, n’ayant pas été respecté ; en outre il avait signalé la régie que le délai était insuffisant pour lui permettre de préparer sa défense sur les faits nombreux qui lui étaient reprochés ; 
 - il a été privé de l’examen de sa situation par le conseil de discipline, lequel n’a pas été saisi, en méconnaissance de l’article 36-1 du même décret ; en cas d’impossibilité de réunir un conseil de discipline, il appartenait à l’autorité administrative de l’en informer et de l’inviter à nouveau à présenter sa défense dans les mêmes conditions que devant le conseil de discipline, ce qu’elle n’a pas fait ; en outre, une convention aurait pu être signée avec le centre de gestion pour la mise en place d’un conseil de discipline ad ’hoc ou bien la régie aurait pu saisir le conseil de discipline de la communauté d’agglomération du territoire de la côte ouest (TCO) ; 
 - la décision est entachée d’erreur manifeste d’appréciation, dès lors que les actes d’insubordination allégués, le manquement à l’obligation d’information du conseil d’administration et du président de la régie et les manquements aux devoirs de loyauté et de réserve ne sont pas fondés ; 
 - les prétendus manquements à ses fonctions de directeur, lors de la mission d’audit, en matière de passation des marchés publics, et dans ses missions tenant à assurer le bon fonctionnement de la régie communautaire, ne sont pas fondés. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 8 novembre 2023 et 26 avril 2024, la régie communautaire d’eau et d’assainissement « La Créole », représentée par Me Dugoujon, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B... d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu’aucun des moyens n’est fondé. 
 Par lettre du 23 juillet 2025, les parties ont été informées, sur le fondement de  l’article R.611-7 du code de justice administrative, que la solution du litige pouvait relever du moyen soulevé d’office : « si le président du conseil d’administration de la régie communautaire est compétent pour mettre fin aux fonctions de M. B... pour des motifs tirés de l’intérêt du service, seule l’autorité qui est investie du pouvoir de nomination, c'est à dire le ministre de l'agriculture, dispose du pouvoir disciplinaire ». 
 Des observations en réponse ont été présentées pour la compagnie la Créole le 22 août 2025. 
 Des observations en réponse ont été présentées pour M. B... le 1er septembre 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du travail ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 85-643 du 26 juin 1985 ; 
 - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; 
 - le décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de Mme Fabienne Zuccarello, 
 - les conclusions de M. Paul Gasnier, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Dugoujon représentant la régie « La Créole ». 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A... B..., ingénieur divisionnaire de l’agriculture et de l’environnement, a été détaché en 2008 auprès de la compagnie réunionnaise des eaux « La Créole », où il a exercé les fonctions de directeur. A la suite du transfert des compétences des services d’eau potable et d’assainissement à la communauté d’agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), M. B... a été détaché à compter du 1er janvier 2020 auprès de la nouvelle régie communautaire d’eau et d’assainissement « La Créole » pour y exercer les fonctions de directeur, en vertu d’un contrat de droit public du 22 janvier 2020. Le 30 août 2021, M. B... a été suspendu de ses fonctions à titre conservatoire, sans rémunération. Par une décision du 14 octobre 2021, le président du conseil d’administration de la régie communautaire d’eau et d’assainissement « La Créole » a prononcé son licenciement sans préavis ni indemnité, à compter du 18 octobre 2021. M. B... a demandé au tribunal administratif de la Réunion d’annuler cette décision. Il relève appel du jugement du 6 mars 2023 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande. 
 Sur la nature de la décision du 14 octobre 2021 : 
 2. Aux termes de l’article R. 2221-21 du code général des collectivités territoriales :   « Le président du conseil d'administration nomme le directeur désigné dans les conditions prévues à l'article L. 2221-10. Il met fin à ses fonctions dans les mêmes formes, sauf dans les cas prévus à l'article R. 2221-11 ». 
 3. Si le fonctionnaire placé en position de détachement ne peut être révoqué en cas de faute commise dans l'emploi de détachement que par l'autorité compétente pour prononcer des sanctions contre les membres de ce corps, à savoir l’administration d’origine, toutefois, l'administration qui accueille un fonctionnaire en position de détachement peut à tout moment, dans l'intérêt du service, remettre celui-ci à la disposition de son corps d'origine en disposant, à cet égard, d'un large pouvoir d'appréciation. Il n'appartient au juge de l'excès de pouvoir de censurer l'appréciation ainsi portée par l'autorité administrative qu'en cas d'erreur manifeste. 
 4.  Il ressort des pièces du dossier, que le président du conseil d’administration de la régie d’eau et d’assainissement « La Créole », pouvait faire usage de son pouvoir de mettre fin aux fonctions du directeur pour un motif tiré de l’intérêt du service. Si la décision du 14 octobre 2021 a été prise pour un motif « disciplinaire », elle se fonde sur des griefs d’insubordination à l’égard de l’autorité hiérarchique, d’insuffisances dans la mise en œuvre de la commande publique, d’obstruction au contrôle, de manquements dans les fonctions de directeur de la régie. Ces motifs ne sont pas différents des motifs qui fondent un licenciement dans l’intérêt du service tel que prévu par l’article R. 2221-21 du code général des collectivités territoriales cité au point 3. Par suite, la décision contestée doit être regardée comme une décision de licenciement prise dans l’intérêt du service. 
 Sur la légalité de la décision du 14 octobre 2021 : 
 5. En premier lieu, aux termes de l’article 42 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : « Le licenciement ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. La convocation à l'entretien préalable est effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge. Cette lettre indique l'objet de la convocation. / L'entretien préalable ne peut avoir lieu moins de cinq jours ouvrables après la présentation de la lettre recommandée ou la remise en main propre de la lettre de convocation. / L'agent peut se faire accompagner par la personne de son choix. / Au cours de l'entretien préalable, l'autorité territoriale indique à l'agent le ou les motifs du licenciement (…) ». Il en résulte que l’agent doit disposer d'un délai de cinq jours pleins pour préparer sa défense, de sorte que le jour de la remise de la lettre ne compte pas dans ce délai, non plus que le dimanche qui n'est pas un jour ouvrable. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier daté du 1er octobre 2021, le président de la régie communautaire d’eau et d’assainissement « La Créole » a convoqué M. B... à un entretien préalable à son licenciement le 11 octobre 2021. Il ressort de l’acte d’huissier produit, que le courrier de convocation a été signifié à M. B... le 4 octobre 2021. Le délai de cinq jours n’ayant commencé à courir que le lendemain de la remise effective du pli, M. B... a effectivement disposé du mardi 5 octobre au samedi, qui est un jour ouvrable, 9 octobre 2021 de cinq jours pleins pour préparer sa défense avant l’entretien qui s’est tenu le lundi 11 octobre 2021. Si le requérant fait valoir qu’eu égard aux nombreux griefs et à l’impossibilité d’avoir accès aux données professionnelles il ne disposait pas du temps suffisant pour préparer sa défense, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision, alors au surplus qu’il avait été précédemment suspendu le 30 août 2021 et que la plupart des griefs reprochés avaient déjà été portés à sa connaissance à cette occasion. 
 7. En deuxième lieu, ainsi qu’il a été dit aux point 2 et 3, l'administration qui accueille un fonctionnaire en position de détachement peut à tout moment, dans l'intérêt du service, remettre celui-ci à la disposition de son corps d'origine en disposant, à cet égard, d'un large pouvoir d'appréciation. Il n'appartient au juge de l'excès de pouvoir de censurer l'appréciation ainsi portée par l'autorité administrative qu'en cas d'erreur manifeste. 
 8. Il résulte de ce qui a été dit au point 4, que la décision du 14 octobre 2021 doit être regardée comme une décision de licenciement dans l’intérêt du service et non une mesure disciplinaire. Par suite, la régie communautaire d’eau et d’assainissement « La Créole », qui au demeurant est un établissement public industriel et commercial dont seuls le directeur et le comptable sont des agents publics, et qui ne dispose d’aucune commission consultative paritaire composée d’agent de la même catégorie d’emploi que le directeur, n’était pas tenue de consulter un conseil de discipline. Il ressort en outre des pièces du dossier, que M. B... a été informé par le courrier du 1er octobre 2021 qu’il pouvait se faire assister à l’entretien préalable au licenciement d’un ou des conseils de son choix et présenter des observations orales ou écrites, et qu’il pouvait obtenir la communication des documents utiles à sa défense. Par suite, M. B... n’est pas fondé à soutenir que la procédure préalable à son licenciement aurait été viciée. 
 9. En troisième lieu, il est reproché à M. B... d’avoir, à l’égard du président de la régie, commis des actes d’insubordination et des manquements au devoir de loyauté et de réserve. Il ressort effectivement des pièces du dossier, que M. B..., qui exerçait ses fonctions de direction sous l’autorité et le contrôle du président du conseil d’administration de la régie en application de l’article R. 2221-28 du code général des collectivités territoriales, a notamment refusé de transmettre au président les contrats de travail des salariés de la régie, s’est montré opposé aux demandes du président d’organiser des rencontres avec les chefs de service ou de diffuser des informations au conseil d’administration, a retenu d’autres informations qu’il importait de porter à la connaissance du conseil d’administration, a procédé à des recrutements sans information préalable du président et a de façon générale, désavouer l’autorité du président. Ces manquements aux devoirs de loyauté, d’obéissance hiérarchique et de réserve, sont établis par de nombreuses pièces du dossier. Si M. B... fait valoir qu’il informait le président des recrutements, qu’il ne s’opposait pas aux demandes du président mais engageait seulement des discussions sur leur utilité, il ressort pourtant des termes des échanges entre le requérant et le président que M. B... n’entendait pas reconnaitre au président d’autorité légitime. 
 10. Il ressort également des pièces du dossier, qu’un audit a été diligenté sur le fonctionnement de la régie et que M. B... a refusé de transmettre au cabinet Cogite en charge de cet audit, certains documents nécessaires à cette opération. En particulier, il a refusé de transmettre les contrats de travail des salariés et certains documents relatifs aux marchés publics alors qu’aucun de ses arguments n’était recevable. En effet, M. B... ne pouvait, sans faire obstruction à l’audit, sous prétexte de confidentialité des données personnelles, refuser de communiquer les contrats de travail des salariés alors que sa gestion des ressources humaines était alors contrôlée et qu’il a d’ailleurs été relevé de nombreuses défaillances dans ce domaine. Il en va de même en matière de commande publique, M. B... n’ayant communiqué que tardivement et partiellement les documents nécessaires au contrôle alors que de nombreuses anomalies et retards dans la gestion des marchés publics, dans la réalisation des investissements et dans la gestion du recouvrement des factures, ont été relevés. 
 11. Il ressort enfin des résultats de l’audit du cabinet Cogite et du rapport de la chambre régionale des comptes, que la gestion tant des ressources humaines que des marchés publics était défaillante.  Si M. B... fait valoir qu’il informait le président avant tout recrutement ou licenciement, il ressort au contraire des pièces du dossier qu’il ne l’informait qu’après avoir réalisé les opérations sans avoir sollicité d’accord préalable. Enfin, les dysfonctionnements dans la commande publique ne sont pas sérieusement contestés par M. B.... 
 12. Il résulte de tout ce qui précède, qu’ainsi que l’a décidé le tribunal administratif de la Réunion, les manquements décrits ci-dessus commis par M. B..., présentent un caractère de gravité suffisant pour justifier la mesure de licenciement. Par suite, la décision du 14 octobre 2021 n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation. Le requérant n’est dès lors pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Réunion a rejeté sa demande. Il y a donc lieu, par voie de conséquence de rejeter ses conclusions à fin d’injonction. 
 Sur les frais liés à l’instance : 
 13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la régie « La Créole », qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la régie « La Créole » et non compris dans les dépens. 
 décide : 
 Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. 
  Article 2 : M. B... versera une somme de 1 000 euros à la régie communautaire « La Créole », au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  Article 3 :  Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la régie communautaire d’eau et d’assainissement « La Créole ». 
 Délibéré après l’audience du 9 septembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 Mme Fabienne Zuccarello, présidente, 
 M. Nicolas Normand, président assesseur, 
 Mme Clémentine Voillemot, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2025 
 Le président assesseur, 
 Nicolas NormandLa présidente-rapporteure 
 Fabienne Zuccarello 
 La greffière, 
 Virginie Santana 
 La République mande et ordonne au préfet de la Réunion, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.