CAA33 · 1ère chambre - formation à 3 — 26 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, des pièces et un mémoire complémentaires enregistrés les 21 juin, 18 juillet et 5 septembre 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Montespal, représentée par Me Jauffret, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler l’arrêté n° PC40 312 22D0043 du 31 mai 2023 par lequel le maire de la commune de Tarnos a délivré à la société Lidl un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, résultant de la démolition d'un magasin commercial en état de friche et d’un bâtiment accueillant une pizzeria, en vue de la reconstruction d'un bâtiment commercial composé d’un supermarché à l’enseigne Lidl d’une surface de vente de 1 396,24 mètres carrés et d’une cellule commerciale indépendante intégrée au bâtiment ;  
 
2°) de mettre à la charge de la société Lidl la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
- sa requête est recevable ; d’une part, elle a intérêt à agir, dès lors qu’elle exploite un commerce dans la commune de Boucau ; d’autre part, elle a formé un recours administratif préalable auprès de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) ; 
- l’arrêté contesté est entaché d’un vice d’incompétence, dès lors que son signataire, M. A..., ne disposait pas d’une délégation exécutoire l’habilitant à signer un tel acte ;  
- la CNAC ne justifie pas du respect de l’article R. 752-35 du code de commerce ; 
- l’arrêté méconnaît les dispositions de l’article R. 752-6 du code de commerce, dès lors que le dossier de demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale était incomplet en ce qui concerne les informations relatives au flux de circulation,  l’étude réalisée ayant été faite en juillet et non en août, période de grande affluence touristique,  sans prendre en compte l’ouverture à venir de l’ancien Sport 2000 qui fait l’objet d’un projet par la commune de Tarnos, ni comporter d’indication sur les flux de véhicules de livraison ; 
- le projet en litige méconnait les dispositions du I. de l’article L. 752-6 du code de commerce ;  
- premièrement, le projet est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de l’agglomération de Bayonne et du sud des Landes, dès lors qu’aucune aire de covoiturage n’est prévue et qu’il n’y a aucune mutualisation avec les transports collectifs, qui sont d’ailleurs limités ; 
- deuxièmement, s’agissant de l’objectif d’aménagement du territoire, le projet aura des conséquences néfastes sur l’animation de la vie urbaine et rurale et la préservation ou la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune de Tarnos, les flux de véhicules auront une incidence sur la circulation à proximité du projet et le projet ne répond pas à l’exigence de compacité ; 
- troisièmement, s’agissant de l’objectif de développement durable, le projet entraîne une forte imperméabilisation des sols sans proposer de mesure compensatoire ; 
- le projet, qui ne respecte pas le coefficient résultant de la loi Alur, méconnaît les dispositions de l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme. 
 
Par deux mémoires en défense enregistrés les 24 et 25 août 2023, la commune de Tarnos, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Montespal ne sont pas fondés.  
 
Par des pièces et un mémoire en défense enregistrés les 4 octobre 2023, 11 et 18 janvier 2024, la CNAC conclut au rejet de la requête de la SAS Montespal. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Montespal ne sont pas fondés.  
 
Par un mémoire en défense enregistré le 15 mars 2024, la société en nom collectif (SNC) Lidl, représentée par Me Bozzi, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Montespal ne sont pas fondés.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code de commerce ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Molina-Andréo,  
- les conclusions de M. Kauffmann, rapporteur public, 
- et les observations de Me Lapergue, représentant la SAS Montespal, de Me Foucard, représentant la commune de Tarnos et celles de Me Canal, représentant la SNC Lidl. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1.  
La société en nom collectif (SNC) Lidl a déposé une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale auprès de la commune de Tarnos, le 18 août 2022, en vue de la construction, après démolition d'un magasin commercial en état de friche et d’un bâtiment accueillant une pizzeria, d'un bâtiment commercial composé d’un supermarché à l’enseigne Lidl d’une surface de vente de 1 396,24 mètres carrés et d’une cellule commerciale indépendante intégrée au bâtiment. Le 12 octobre 2022, la commission départementale d’aménagement commercial a émis un avis favorable au projet. La société par actions simplifiée (SAS) Montespal, qui exploite un supermarché à Boucau, a saisi la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), qui a émis un avis favorable au projet le 23 février 2023. Par arrêté du 31 mai 2023, le maire de la commune de Tarnos a alors délivré à la SNC Lidl le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale. La SAS Montespal demande à la cour d’annuler ce permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En ce qui concerne la légalité externe : 
 
2.  
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, que par un arrêté n° 2020/112 du 28 mai 2020, régulièrement affiché le 9 juin 2020, transmis en préfecture le 25 juillet 2020 et publié au recueil des actes administratifs de la commune du 2ème trimestre de 2020, le maire de Tarnos a accordé à M. B... A..., 7ème adjoint, une délégation de signature pour ce qui concerne notamment les autorisations d’occupation des sols. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’acte contesté doit être écarté comme manquant en fait.  
 
3.  
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 752-35 du code de commerce : « La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ». 
 
4.  
Il ressort des pièces du dossier transmises par la CNAC que l’ensemble des membres de la commission ont été convoqués le 7 février 2023 à la réunion du 23 février 2023, via l’application e-convocation « Dematis », et ont pu consulter, à partir du 16 février 2023 soit plus de cinq jours avant cette réunion, l’ensemble des documents mentionnés par les dispositions précitées de l’article R. 752-35 du code de commerce, via la plate-forme d’échanges de fichiers « Sofie ». Par suite, et alors que ces éléments ne sont pas utilement contredits par la société requérante, le moyen tiré de ce que l’avis serait irrégulier en l’absence de convocation et de réception, en temps utile, par les membres de la commission des documents visés à l’article R. 752-35 précité du code de commerce, doit être écarté. 
 
5.  
En troisième lieu, aux termes de l’article R. 752-6 du code de commerce : « I.- La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l'analyse d'impact définie au III de l'article L. 752-6. / (…) 3° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / (…) b) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / (…) ».  
6.  
Si la SAS Montespal soutient que le dossier de demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale aurait été incomplet en ce qui concerne les informations relatives au flux de circulation, il ressort de l’examen du dossier de demande déposé par la SNC Lidl que cette dernière a transmis des études de flux de circulation qui prennent en compte l’accroissement de la fréquentation du magasin pendant toute la période estivale, ainsi qu’en heure de pointe le vendredi soir. Par ailleurs, des informations suffisamment précises ont également été transmises en ce qui concerne les flux de livraisons, estimées à deux par jour en dehors des heures de pointe. Enfin, il n’y avait pas lieu de prendre en compte, pour l’étude de trafic, le projet, encore incertain, de la commune de Tarnos de créer, en lieu et place de l’ancien commerce Sport 2000, un terrain de tennis ou padel. Il suit de là que les documents transmis par la SNC Lidl étaient suffisamment précis pour permettre à l’autorité administrative de porter une appréciation éclairée sur la conformité du projet à la réglementation applicable en ce qui concerne les flux de circulation. Dès lors, le moyen tiré de ce que le dossier aurait à ce titre été incomplet doit être écarté.   
En ce qui concerne la légalité interne : 
 
7.  
Aux termes des dispositions de l’article L. 752-6 du code de commerce : « I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (…) / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; (…) / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / (…) ». 
  
8.  
Il résulte de ces dispositions que l’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 
 
S’agissant de la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale : 
 
9.  
Il appartient aux commissions d’aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d’exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d’apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. 
 
10.  
Si la commune de Tarnos se situe dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de l’agglomération de Bayonne et du sud des Landes alors en vigueur, dont le document d’orientation et d’objectif (DOO) prévoit comme objectifs, la rationalisation des usages du foncier agricole et naturel et l’accessibilité des espaces commerciaux par un développement des alternatives à l’usage de la voiture individuelle, il ressort des pièces du dossier que le projet de la société pétitionnaire est identifiée par le DOO dans la liste des secteurs de localisation préférentielle des commerces. Par ailleurs, le projet prend place au sein d’une friche commerciale déjà largement imperméabilisée et ne consomme ainsi pas de foncier agricole et naturel. Enfin, il ressort des pièces du dossier que l’utilisation des transports en commun, en alternative à la voiture individuelle, sera facilitée par la présence, à 150 mètres du projet, d’un arrêt de bus dont la fiche horaire produite au dossier permet de constater qu’il est régulièrement desservi au cours de la journée à raison de 19 à 20 passages. Par suite, et alors même qu’aucune aire de covoiturage n’est prévue, le moyen tiré de ce que le projet serait, sur ces points, incompatible avec le SCoT de l’agglomération de Bayonne et du sud des Landes doit être écarté.  
 
 
S’agissant de l’objectif d’aménagement du territoire : 
 
11.  
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que si le projet comporte une emprise au sol du bâtiment de 2 395,55 mètres carrés sur une emprise foncière totale de 9 747,93 mètres carrés, soit 24,6 % de la superficie totale du terrain, ce projet, qui permet la réhabilitation d’une friche commerciale déjà largement artificialisée, prévoit également 1 873,42 mètres carrés d’espaces verts, soit 19,2 % de la superficie du terrain, et la mise en œuvre d’une aire de stationnement passant de 120 places imperméables à 123 places perméables, dont huit dédiées à l’alimentation des véhicules électriques, pour un total de 1 725,37 mètres carrés, soit 17,7 % de surfaces perméables à l’échelle foncière totale. Il ressort ainsi des pièces du dossier que le taux d’imperméabilisation du site initial, de 81 ,5 %, diminuera à 63,1 %. Dans ces conditions, la seule circonstance invoquée par la société requérante que la voirie du parc de stationnement, déjà existante, de 3 489,29 mètres carrés, ne sera pas modifiée, ne permet pas à elle seule de regarder le projet comme méconnaissant, eu égard à la consommation d’espace qu’il engendre, notamment pour le stationnement, l’objectif d’aménagement du territoire au regard du critère posé au b) du 1° du I de l’article L. 752-6 précité du code de commerce.  
 
12.  
En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet, situé à 1,4 kilomètre du centre-ville de Tarnos et qui a vocation à s’installer sur une friche, participe au renouvellement urbain d’une centralité commerciale. Si la société Montespal relève la présence de sept friches sur le territoire de la commune de Tarnos, dont celle que le projet entend réhabiliter, le taux de vacance commerciale dans la zone de chalandise n’est que de 8,7 %, soit en dessous de la moyenne nationale de 10,1%. Le taux de vacance commerciale dans la commune de Tarnos, commune d’implantation du projet, n’est que de 5,3 %. Si celui de Boucau, commune limitrophe est de 15,7 %, ce taux résulte, ainsi que le relève le ministre chargé du commerce dans son avis favorable au projet du 14 février 2023, d’un problème structurel, dû à la vétusté des locaux commerciaux. A ce titre, si la commune de Boucau fait l’objet d’un programme de renouvellement urbain, il ressort du rapport d’instruction de la CNAC que le projet n’est pas incompatible avec cette opération située sur la commune voisine, dès lors qu’elle vise à proposer une offre commerciale de proximité qui accompagnera les logements construits. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la population de la zone de chalandise, qui s’étend sur cinq communes, a augmenté de 14 % entre 2009 et 2019, de sorte que le projet peut être regardé, y compris dans la commune d’implantation de Tarnos qui a connu sur la même période une croissance démographique de tout de même 7,1 %, comme répondant à une évolution démographique du secteur dans lequel il s’implante. En outre, il ressort du rapport d’instruction de la CNAC que le projet, qui permettra de créer 21 emplois, n’aura qu’un impact limité sur l’emploi dans les 42 commerces de la zone de chalandise, en entrainant, non pas la suppression de postes, mais seulement la non-création à court terme de nouveaux emplois à raison de 0,73 ETP (équivalent temps plein) par enseigne. Ainsi, le projet n’est pas de nature à compromettre, au regard de ses effets sur l’animation de la vie urbaine, l’objectif d’aménagement du territoire au regard des critères posés au c) du 1° du I de l’article L. 752-6 précité du code de commerce. 
 
13.  
En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’étude de trafic EMTIS datée d’août 2022, qui n’est pas sérieusement contestée, que si l’augmentation du trafic induite par le projet représentera 0,4 % à 27,3 % d’évolution sur le réseau principal, les flux supplémentaires dans le carrefour giratoire seront contenues et resteront assez proches de la situation actuelle en heure de pointe du vendredi soir et que, compte tenu des volumes prévisibles, l’impact du projet restera limité en valeur absolue, les estimations de réserves de capacité montrant qu’aucune dégradation n’est à prévoir sur les carrefours desservant le projet, même en été. L’étude conclut que le projet commercial n’aura qu’un impact limité sur la circulation. Il ressort en outre de l’étude de trafic complémentaire réalisée en novembre 2022 par la société Adema, qui n’est pas davantage sérieusement contestée, que les résultats obtenus sont satisfaisants, chaque carrefour, loin de dysfonctionner ou de saturer, pouvant accueillir sans difficulté une demande supplémentaire d’importance pendant l’heure de pointe étudiée, qui est celle du vendredi soir. Par ailleurs, il ressort de l’avis du ministre en charge de l’urbanisme dans son avis favorable au projet du 21 février 2023, que les flux de circulation générés par le projet seront supportés par les infrastructures existantes. Au demeurant, le projet résorbe des friches qui, du temps de leur exploitation, généraient nécessairement du trafic. Dans ces conditions, et alors même que l’étude de trafic complémentaire reconnait que le fonctionnement des feux tricolores sur le carrefour de la RD 181 peut engendrer une perturbation avec la courte file d’attente qui se forme au feu rouge de la rue Treytin et qui descend jusqu’à l’intersection avec la rue Gérard Philippe, ce seul élément ne permet pas de regarder le projet comme méconnaissant, eu égard à ses effets sur les flux de transport, l’objectif d’aménagement du territoire au regard du critère posé au d) du 1° du I de l’article L. 752-6 précité du code de commerce. 
 
14.  
En dernier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 600-1-4 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. / (…) ».  
  
15.  
Il résulte des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l’urbanisme que, lorsque le juge est saisi par un professionnel dont l’activité est susceptible d’être affectée par un projet d’aménagement commercial, d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du même code, les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu’il vaut autorisation de construire sont irrecevables. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme, lequel concerne la détermination de l’emprise au sol maximale susceptible d’être affectée aux aires de stationnement annexes d’un commerce, relève de la régularité du permis en tant qu’il vaut autorisation de construire, au sens de l’article L. 600-1-4 du même code. Dès lors, ce moyen doit être écarté comme irrecevable. 
 
 
S’agissant de l’objectif de développement durable : 
 
16.  
Il ressort des pièces du dossier que le projet, qui s’implante sur une friche commerciale déjà artificialisée, n’entraîne aucune imperméabilisation supplémentaire des sols, le taux de surfaces imperméables des sols devant même être réduite de 7 945,69 mètres carrés à 6 149,14 mètres carrés, soit de 81,5 % à 63,1 % de la surface totale des parcelles, les surfaces perméables augmentant quant à elles de 1 802,24 mètres carrés à 3 598,79 mètres carrés, soit de 18,5 % à 36,9 %, à raison de l’augmentation des espaces verts de 71 mètres carrés et surtout de la perméabilisation du parc de stationnement sur 1 725,37mètres carrés. Le projet prévoit par ailleurs l’implantation d’espaces de biodiversité, tels que des nichoirs et abris à insectes. Par suite, quand bien même la voirie, déjà existante, ne sera pas modifiée, le projet, compte tenu de ses effets sur l’imperméabilisation des sols, n’est pas de nature à compromettre l’objectif de développement durable au regard des critères posés au 2° du I de l’article L. 752-6 précité du code de commerce.  
 
17.  
Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Montespal n’est pas fondée à demander l’annulation du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale délivré le 31 mai 2023 par le maire de la commune de Tarnos à la SNC Lidl.  
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
18.  
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Lidl, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Montespal au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société requérante le versement des sommes de 1 500 euros, d’une part, à la commune de Tarnos et, d’autre part, à la société Lidl, au même titre. 
 
 
 
décide : 
 
 
Article 1er :  
La requête de la société Montespal est rejetée.  
 
Article 2 :  
La société Montespal versa une somme de 1 500 euros à la SNC Lidl et une somme de 1 500 euros à la commune de Tarnos au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 :  
Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Montespal, à la société en nom collectif Lidl, à la commune de Tarnos et à la Commission nationale d’aménagement commercial. 
 
 
Délibéré après l’audience du 5 février 2026 à laquelle siégeaient : 
 
Mme Molina-Andréo, présidente, rapporteure, 
M. Ellie, premier conseiller, 
M. Bureau, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 février 2026. 
 
 
L’assesseur le plus ancien, 
 
 
 
S. ELLIELa présidente, rapporteure 
 
 
 
B. MOLINA-ANDRÉO 
Le greffier, 
 
 
 
C. PELLETIER 
 
La République mande et ordonne au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.