CAA33 · 2ème chambre (formation à 3) — 22 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler la décision du 12 octobre 2020 par laquelle la ministre de la transition écologique lui a refusé l’autorisation d’utiliser le titre de paysagiste concepteur. 
 
Par un jugement n° 2002433 du 25 avril 2023, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 3 juillet 2023, et des mémoires, enregistrés les 15 mars et 7 avril 2025, M. B..., représenté par Me Boubal, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler la décision du 12 octobre 2020 par laquelle la ministre de la transition écologique lui a refusé l’autorisation d’utiliser le titre de paysagiste-concepteur ; 
 
2°) d’ordonner son inscription sur la liste des paysagistes concepteurs autorisés à utiliser ce titre ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Il soutient que : 
 
- ayant reçu le jugement le 3 mai 2023, sa requête d’appel, enregistrée le 3 juillet suivant, n’est pas tardive ; 
- la décision attaquée a été prise au terme d’une procédure irrégulière dès lors que la composition de la commission consultative qui s’est réunie le 16 septembre 2020 était irrégulière ;  
- le décret du 28 avril 2017 et l’arrêté du 28 août 2017 ne sont pas conformes à l’article 174 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 et méconnaissent la volonté du législateur qui souhaitait protéger cette profession et permettre aux professionnels d’obtenir des marchés européens et internationaux ; 
- la décision attaquée méconnaît l’article 174 de cette loi ; 
- la règlementation contrevient au principe d’égalité ; cette rupture d’égalité n’est pas justifiée au regard de l’article 174 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 ni de la circulaire du premier ministre n° 6197/SG du 29 juillet 2020 ; 
- la loi du 8 août 2016 ne réserve pas le titre de paysagiste concepteur aux personnes titulaires d’un diplôme d’État de paysagiste mais à celles titulaires d’un diplôme délivré par un établissement de formation agréé dans des conditions fixées par voie règlementaire et sanctionnant une formation spécifique de caractère culturel, scientifique et technique à la conception paysagère ; elle n’exige pas un niveau master, ni un niveau d’étude supérieure contrairement à l’article 1er du décret n° 2017-673 ;  
- cette décision méconnaît la directive 2018/958 du Parlement européen et du Conseil relative à un contrôle de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvelle règlementation professionnelle ; 
- aucune disposition législative ni règlementaire ne prévoit une validation des acquis de l’expérience (VAE) concernant les personnes ayant présenté une demande sur le fondement de l’article 9 du décret du 28 avril 2017 ; ce dispositif ne s’applique pas aux personnes titulaires d’un diplôme français ayant toujours exercé sur le territoire national ; la doctrine administrative exposée dans la brochure du ministère qui impose le recours à une VAE est donc entachée d’illégalité et ne repose sur aucun fondement légal ni règlementaire ;  
- l’absence de reconnaissance de ce titre ne lui permet plus de soumissionner à des marchés européens et internationaux. 
 
Par un mémoire, enregistré le 2 décembre 2024, la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques conclut au rejet de la requête de M. B.... 
 
Elle soutient que : 
 
- la requête est tardive ; 
- elle est également irrecevable en ce qu’elle ne comporte aucune critique du jugement de première instance ; 
- aucun des moyens de la requête n’est fondé. 
 
Par un courrier du 21 novembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur l’irrecevabilité du moyen tiré de l’irrégularité de la composition de la commission consultative ayant statué sur la demande de M. B... tendant à l’utilisation du titre de paysagiste-concepteur le 16 septembre 2020, dès lors que ce moyen procède d’une cause juridique distincte de celle à laquelle se rattachaient les moyens développés dans la demande présentée devant le tribunal avant l’expiration du délai de recours. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
 
- la directive 2018/958 du Parlement européen et du Conseil du 28 juin 2018 ; 
- la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 ; 
- le décret n° 2017-673 du 28 avril 2017 ; 
- l’arrêté du 9 janvier 2015 relatif à la formation conduisant au diplôme d’État de paysagiste ; 
- l’arrêté du 28 août 2017 fixant les conditions de demande et de délivrance de l’autorisation d’utiliser le titre de paysagiste concepteur des personnes mentionnées au décret n° 2017-673 du 28 avril 2017 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 
- le rapport de Mme Ladoire,  
- et les conclusions de Mme Pruche-Maurin, rapporteure publique. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Titulaire d’un diplôme d’architecture paysagiste de l’école supérieure d’architecture des jardins (ESAJ) obtenu en 1995, M. B... exerce l’activité de paysagiste indépendant depuis 1997. Le 7 août 2020, il a déposé une demande en vue d’être autorisé à utiliser le titre de paysagiste concepteur. Par décision du 12 octobre 2020, le ministre de la transition écologique a rejeté cette demande. M. B... relève appel du jugement du 25 avril 2023 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision. 
 
Sur le cadre juridique applicable au litige : 
 
2. Aux termes de l’article 174 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages : « Seuls peuvent utiliser le titre paysagistes concepteurs, dans le cadre de leur exercice professionnel, les personnes titulaires d'un diplôme, délivré par un établissement de formation agréé dans des conditions fixées par voie réglementaire, sanctionnant une formation spécifique de caractère culturel, scientifique et technique à la conception paysagère. Pour bénéficier de ce titre, les praticiens en exercice à la date de publication de la présente loi doivent satisfaire à des conditions de formation ou d'expérience professionnelle analogues à celles des titulaires du diplôme mentionné au premier alinéa. ».  
 
3. En vertu de l’article 1er du décret n° 2017-673 du 28 avril 2017 relatif à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur : « Peuvent être autorisés à utiliser, dans le cadre de leur exercice professionnel, le titre de paysagiste concepteur les personnes titulaires d'un diplôme qui sanctionne une formation spécifique de caractère culturel, scientifique et technique à la conception paysagère d'une durée minimale de cinq années après le baccalauréat pour laquelle un dispositif d'évaluation nationale est prévu, et qui figure sur une liste fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de la politique du paysage, de l'enseignement supérieur, de l'agriculture et de la culture ». Selon l’article 2 de ce décret : « La demande d'autorisation d'utilisation du titre de paysagiste concepteur est présentée auprès du ministre chargé de la politique du paysage, accompagnée des pièces justificatives dont la liste est précisée par arrêté conjoint des ministres chargés de la politique du paysage, de l'enseignement supérieur, de l'agriculture et de la culture./ (…) / Pour les personnes mentionnées aux articles 4 et 9 du présent décret, le ministre chargé de la politique du paysage sollicite l'avis de la commission consultative pour l'utilisation du titre de paysagiste concepteur prévue à l'article 3. Dans ce cas, le silence gardé par le ministre chargé de la politique du paysage à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la réception du dossier complet vaut décision d'acceptation de la demande. Le ministre chargé de la politique du paysage établit et publie la liste des personnes autorisées à utiliser le titre de paysagiste concepteur ». Aux termes de l’article 9 du même décret : « Les personnes qui, à la date de publication de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 susvisée, exerçaient une activité de conception paysagère sans remplir les conditions prévues à l'article 1er peuvent, pendant une période de trois ans à compter de l'entrée en vigueur du présent décret, demander à être autorisées à utiliser le titre de paysagiste concepteur lorsqu'elles possèdent un diplôme sanctionnant une formation spécifique de caractère culturel, scientifique et technique à la conception paysagère autre que celui prévu à l'article 1er ou lorsqu'elles justifient d'une expérience professionnelle minimale d'un an dans le domaine de la conception paysagère. / La demande est présentée, dans les conditions prévues aux articles 2 et 3, au ministre chargé de la politique du paysage, qui statue après avis de la commission consultative pour l'utilisation du titre de paysagiste concepteur. / Les critères d'exigence relatifs au diplôme, au contenu des formations y conduisant et à l'expérience professionnelle sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de la politique du paysage, de l'enseignement supérieur, de l'agriculture et de la culture ».  
 
4. L’article 1er et l’article 2 de l’arrêté du 28 août 2017 fixant les conditions de demande et de délivrance de l’autorisation d’utiliser le titre de paysagiste concepteur établissent respectivement la liste des diplômes prévue par l’article 1er du décret du 28 avril 2017 et les critères mentionnés au dernier alinéa de l’article 9 de ce même décret. Ainsi, aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 28 août 2017 fixant les conditions de demande et de délivrance de l’autorisation d’utiliser le titre de paysagiste concepteur : « En application de l'article 9 du décret susvisé, les connaissances et compétences du demandeur sont appréciées au regard des critères d'exigence suivants : / - capacité à concevoir le paysage par une démarche de projet de paysage ; / - capacité à mobiliser des connaissances générales liées au paysage et à les articuler ; / - capacité à élaborer un diagnostic des territoires et à comprendre les enjeux territoriaux ; / - capacité à communiquer, à exprimer et à mener des médiations de situations paysagères ; / - capacité à anticiper l'évolution d'un paysage ; / - capacité à assumer une maîtrise d'œuvre opérationnelle et à travailler en équipe professionnelle pluridisciplinaire ; / - capacité à assumer plusieurs situations professionnelles. Une description détaillée de ces critères d'exigence figure en annexe du présent arrêté ». Enfin, le référentiel des compétences annexé à l’arrêté du 9 janvier 2015 détermine les éléments à prendre en considération pour se prononcer sur les aptitudes et compétences des candidats au regard des sept critères d’exigence cités précédemment.  
 
5. Il résulte de ces dispositions que l’autorisation d’utiliser le titre de paysagiste concepteur est délivrée à toute personne titulaire d’un diplôme délivré par un établissement de formation agréé dans des conditions fixées par voie réglementaire, sanctionnant une formation spécifique de caractère culturel, scientifique et technique à la conception paysagère d’une durée minimale de cinq années après le baccalauréat. À titre transitoire, les personnes exerçant, à la date de la publication de la loi du 8 août 2016 précitée, une activité de conception paysagère sans toutefois détenir l’un de ces diplômes peuvent, en application de l’article 9 du décret du 28 avril 2017 relatif à l’utilisation du titre de paysagiste concepteur et pendant une période de trois ans à compter de l’entrée en vigueur de ce décret, demander au ministre chargé de la politique du paysage à être autorisées à utiliser ce titre, le ministre se prononçant, après avis de la commission consultative pour l’utilisation du titre de paysagiste concepteur, en tenant compte de la formation ou de l’expérience professionnelle détenues par la personne intéressée. 
 
Sur la légalité de la décision : 
 
6. En premier lieu, M. B... soutient, pour la première fois en appel, que la composition de la commission consultative ayant statué sur sa demande tendant à l’utilisation du titre de paysagiste-concepteur le 16 septembre 2020 était irrégulière. Or, un tel moyen de légalité externe procède d’une cause juridique distincte de celle à laquelle se rattachaient les moyens de légalité interne qu’il a développés dans sa demande présentée devant le tribunal avant l’expiration du délai de recours. Il est par suite irrecevable. 
 
7. En deuxième lieu, le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 
 
8. À cet égard, si le décret du 28 avril 2017 et l’arrêté du 28 août 2017 instaurent une différence de traitement entre les titulaires d’un diplôme sanctionnant une formation à la conception paysagère qui confère le grade de master après cinq ans d’études post baccalauréat et faisant l’objet d’un dispositif d’évaluation nationale et les professionnels en exercice détenant un diplôme ne conférant pas ce grade, cette différence de traitement est justifiée par la différence objective de situation entre les personnes concernées et proportionnée à cette différence. Elle n’est en outre pas contraire à l’objectif du dispositif prévue par l’article 174 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 dès lors qu’elle ne s’oppose pas, par elle-même, à ce que les professionnels en exercice détenant un diplôme ne conférant pas le grade de master puissent se voir autorisés à utiliser le titre de paysagiste concepteur. Par suite, le moyen tiré de ce que la règlementation contreviendrait au principe d’égalité ne peut qu’être écarté. Par ailleurs, les restrictions apportées à l’utilisation du titre de paysagiste concepteur résultent des dispositions mêmes de l’article 174 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour l’application desquelles les dispositions réglementaires ont été prises. L’appelant n’est dès lors pas fondé à soutenir que la règlementation prise en application de cette loi méconnaîtrait l’objectif poursuivi par le législateur, quand bien même les dispositions précitées de l’article 174 de la loi du 8 août 2016 n’exigent pas un niveau master ni un diplôme d’État de paysagiste s’agissant de la demande des praticiens en exercice. 
 
 9. En troisième lieu, aux termes de l’article 4 de la directive 2018/958 du  
28 juin 2018 relative à un contrôle de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvelle réglementation de professions : « Avant d’introduire de nouvelles dispositions législatives, réglementaires ou administratives limitant l’accès à des professions réglementées ou leur exercice ou avant de modifier de telles dispositions existantes, les États membres procèdent à un examen de proportionnalité conformément aux dispositions de la présente directive ». Il résulte de ces dispositions que les règles édictées par cette directive, publiée au journal officiel de l’Union européenne le 9 juillet 2018, ne s’appliquent qu’aux nouvelles législations et règlementations concernant les professions règlementées ou à leur modification. Ainsi, M. B... ne saurait invoquer utilement les dispositions de cette directive à l’encontre de la législation et règlementation concernant la profession de paysagiste concepteur édictées en 2016 et 2017. Il ne saurait non plus, pour ce même motif, se prévaloir utilement de la circulaire n° 6197/SG du 29 juillet 2020 relative à l’obligation de mise en œuvre d’un examen de proportionnalité dans l’évaluation des projets de normes relatives à l’accès ou l’exercice d’une profession réglementée laquelle a transposé cette directive.  
 
10. En quatrième lieu et d’une part, il est constant que la demande d’autorisation d’utiliser le titre de paysagiste concepteur présentée par M. B..., titulaire d’un diplôme d’architecte paysagiste délivré par l’École supérieure d’architecture des jardins (ESAJ) en 1995, qui sanctionnait un niveau de quatre années d’études post baccalauréat, ne figure pas sur la liste prévue à l’article 1er de l’arrêté du 28 août 2018. En outre, la circonstance que cette école délivre désormais un diplôme de niveau « bac +5 » est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que l’intéressé ne détient aucun diplôme lui conférant le grade de master. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que, pour lui refuser l’utilisation du titre de paysagiste concepteur, la ministre de la transition écologique a considéré, en se fondant sur l’avis émis par la commission ad hoc, que le dossier déposé à l’appui de sa demande d’autorisation, lequel manquait de lisibilité graphique et comportait des références très techniques, ne permettait pas de démontrer que l’intéressé détenait les capacités prévues par les dispositions précitées de l’article 2 de l’arrêté du 28 août 2017, notamment celle de concevoir le paysage par une démarche de projet paysage, celle d’élaborer un diagnostic des territoires et à comprendre les enjeux territoriaux, celle de communiquer, et celle d’exprimer et mener des médiations de situations paysagères (p. 120). Si M. B... soutient que cette décision est entachée d’une erreur d’appréciation, il n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause l’appréciation de ses capacités professionnelles par la ministre au regard des dispositions de l’article 2 de l’arrêté du 28 août 2017.  
11. En cinquième lieu, si, dans la décision en litige, la ministre a invité M. B... à se tourner vers le dispositif de validation des acquis de l’expérience proposé par l’École nationale du paysage de Versailles et Agrocampus Ouest afin d’obtenir l’un des diplômes ouvrant droit à l’utilisation du titre de paysagiste concepteur, cette mention ne constitue pas l’un des motifs de la décision litigieuse, mais une simple information. Par suite, l’appelant n’est fondé à soutenir ni que la ministre ne pouvait pas légalement lui imposer de se tourner vers ce dispositif ni à exciper de l’illégalité de la brochure rappelant ce dispositif et intitulée « Comment faire une demande d’autorisation d’utilisation du titre de Paysagiste concepteur », qu’il qualifie de « doctrine administrative ». 
12. En dernier lieu, la circonstance selon laquelle la décision contestée ne permettrait pas à M. B... de répondre à des marchés européens et internationaux est sans incidence sur sa légalité. 
13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de d’examiner la fin de non-recevoir opposée par le ministre, que M. B... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. 
Sur les frais liés au litige :  
  
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 
 
 
 
 
 
dÉcide : 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 
Délibéré après l’audience du 18 décembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
M. Rey-Béthbèder, président 
Mme Ladoire, présidente-assesseure, 
M. Henriot, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 janvier 2026. 
 
 
La rapporteure, 
S. LADOIRE 
Le président, 
É. REY-BÈTHBÉDER 
La greffière, 
V. SANTANA 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.