CAA33 · 6ème chambre (formation à 3) — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure :  
 Le préfet de la Martinique a déféré au tribunal administratif de la Martinique Mme C, gérante de la société à responsabilité limitée (SARL) Jojo Nautik, comme prévenue d'une contravention de grande voirie pour occupation sans droit ni titre d'une partie de la parcelle cadastrée section E n° 114 située sur le territoire de la commune de Sainte-Anne. 
 Par un jugement n° 2300046 du 7 juillet 2023, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de la Martinique a condamné Mme C à payer une amende de 1 000 euros, lui a enjoint d'enlever les cages métalliques et autres matériels qu'elle entrepose sur la parcelle cadastrée section E n° 114 dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et a autorisé le préfet de la Martinique, à défaut d'exécution du jugement dans le même délai, à procéder d'office à la réalisation de ces opérations aux frais et risques de Mme C.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 3 octobre 2023 et 27 février 2024, Mme C, représentée par Me Labejof-Lordinot, demande à la cour :  
 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Martinique du 7 juillet 2023, d'annuler le procès-verbal de contravention de grande voirie et de prononcer sa relaxe ;  
 2°) à titre subsidiaire, de réformer ce jugement en prononçant une dispense de peine ;  
 3°) à titre infiniment subsidiaire, de réformer le jugement en prononçant une amende sans astreinte.  
 Elle soutient que :  
 - le procès-verbal est irrégulier en l'absence de justification des habilitations des agents verbalisateurs pour constater une telle infraction ; en outre, il apparaît que la signature de l'un des agents est différente de celle figurant sur sa carte de commissionnement ; ce procès-verbal est donc un faux et ne saurait être le support d'une procédure pénale ;  
 - les services de l'Etat ne sont pas compétents en matière de gestion du domaine public communal ; le préfet ne s'est à tort pas rapproché de la commune pour savoir si elle n'était pas titulaire d'une autorisation d'occupation de la parcelle en cause, laquelle lui a d'ailleurs été délivrée par le maire le 30 janvier 2024 et adressée à la préfecture au titre du contrôle de légalité ; 
 - l'amende infligée apparaît disproportionnée ; elle bénéficiait d'une promesse de la commune, avec laquelle des discussions ont été engagées dès 2015, pour se voir délivrer une autorisation d'occupation temporaire du domaine public et voir ainsi sa situation régularisée ; la commune n'a pas répondu à son courrier du 4 mai 2022 informant le maire de l'installation sur cette parcelle de deux cages métalliques accueillant les matériels liés à des activités nautiques ; elle a procédé à cette installation en toute bonne foi et s'est en outre notamment attachée à une bonne insertion paysagère de ces équipements dans l'environnement ; les installations en litige ont été finalement autorisées par une autorisation d'occupation temporaire de la commune de Sainte-Anne du 30 janvier 2024 ;  
 - dans l'hypothèse où la cour considérerait que l'installation des équipements litigieux est constitutive d'une infraction, elle doit pouvoir bénéficier d'une dispense de peine ou d'astreinte compte tenu de sa bonne foi et de l'engagement de la commune de lui délivrer une autorisation d'occupation temporaire du domaine public ; 
 - l'astreinte est illégale au regard des dispositions de l'article L. 2132-27 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que les équipements implantés ne compromettent pas l'accès, l'exploitation ou la sécurité de la dépendance du domaine public ; 
 - compte tenu de la bonne foi des gérants successifs, elle est fondée à solliciter une dispense de peine.  
 Par deux mémoires en défense enregistrés les 19 janvier et 20 mars 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.  
 L'ordonnance du 9 avril 2024 a fixé en dernier lieu la clôture de l'instruction au  
 10 mai 2024 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ;  
 - le code de procédure pénale ; 
 - le code pénal ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Stéphane Gueguein,  
 et les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public.  
   Considérant ce qui suit :  
 1. Un procès-verbal de contravention de grande voirie, notifié par lettre recommandée avec accusé de réception le 3 février 2023, a été dressé le 16 novembre 2022, sur la base de constatations relevées le 31 août 2022, à l'encontre de Mme B C gérante de la société Jojo Nautik, pour occupation sans droit ni titre d'une partie du domaine public maritime en limite de la parcelle cadastrée section E n° 114 située dans la zone des cinquante pas géométriques sur le territoire de la commune de Sainte-Anne au lieu-dit " plage de Pointe Marin " où elle avait installé deux cages métalliques de rangement de matériel nautique, un pédalo et des canoés. Le préfet de la Martinique a déféré Mme C au tribunal administratif de la Martinique et a demandé à cette juridiction de la condamner au paiement d'une amende pour l'occupation sans autorisation du domaine public, de lui enjoindre de remettre les lieux en état sous astreinte et d'autoriser l'administration à procéder d'office à la remise en état de ces parcelles à ses frais et risques.  
 Mme C relève appel du jugement du 7 juillet 2023 par lequel le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de la Martinique l'a condamnée à payer une amende de 
 1 000 euros, lui a enjoint procéder à l'enlèvement de ces équipements dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, à défaut d'exécution du jugement dans un délai d'un mois suivant la notification, a autorisé le préfet de la Martinique à faire procéder d'office à la réalisation des opérations de réhabilitation à ses frais et risques. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 En ce qui concerne l'action publique : 
 S'agissant de l'engagement des poursuites :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spécifiques, les agents de l'État assermentés à cet effet devant le tribunal judiciaire, les agents de police judiciaire et les officiers de police judiciaire, ainsi que les agents des douanes, sont compétents pour constater les contraventions de grande voirie ".  
 3. Il résulte des mentions du procès-verbal du 16 novembre 2022, lesquelles font foi jusqu'à preuve contraire, que MM. Eric Wargnier et Emmanuel A, techniciens supérieurs du développement durable en fonction à la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Martinique, dont les cartes professionnelles respectives n° 92-17-01 et 972-12-03 sont produites en appel par le ministre, ont été dûment commissionnés et assermentés par le tribunal judiciaire de Fort-de-France pour constater les infractions aux dispositions du code général de la propriété des personnes publiques. Mme C ne remet pas sérieusement en cause l'authenticité de ce procès-verbal, les constatations énoncées ou l'identité de ses rédacteurs en se bornant à soutenir que la signature apposée sous les noms et prénoms de M. A est différente de celle figurant sur la carte de commissionnement de l'intéressé, établie plus de dix ans auparavant. Par suite, les moyens tirés de l'incompétence des agents verbalisateurs ou de ce que le procès-verbal serait un faux, invoqués nouvellement en appel, doivent être écartés. 
 4. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 5111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " La zone comprise entre la limite du rivage de la mer et la limite supérieure de la zone dite des cinquante pas géométriques définie à l'article L. 5111-2 fait partie du domaine public maritime de l'État ". Aux termes de l'article L. 5111-3 du même code : " Les dispositions de l'article L. 5111-1 s'appliquent sous réserve des droits des tiers à la date du 5 janvier 1986. Les droits des tiers résultent : 1° Soit de titres reconnus valides par la commission prévue par les dispositions de l'article 10 du décret n° 55-885 du 30 juin 1955 ; / 2° Soit de ventes ou de promesses de vente consenties par l'État postérieurement à la publication de ce décret et antérieurement à la date du 5 janvier 1986 () ". 
 5. D'autre part, en application des principes régissant la domanialité publique, le représentant de l'Etat dans le département est tenu de veiller à l'utilisation normale du domaine public et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'il tient de la législation en vigueur, notamment de l'article L. 774-2 du code de justice administrative, lequel dispose que " Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal. / () La notification est faite dans la forme administrative, mais elle peut également être effectuée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. / La notification indique à la personne poursuivie qu'elle est tenue, si elle veut fournir des défenses écrites, de les déposer dans le délai de quinzaine à partir de la notification qui lui est faite. / Il est dressé acte de la notification ; cet acte doit être adressé au tribunal administratif et y être enregistré comme les requêtes introductives d'instance. ". Il résulte de ces dispositions que, sauf si la loi en dispose autrement, le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour déférer au tribunal administratif une contravention de grande voirie.  
 6. Ainsi que l'ont relevé à bon droit les premiers juges, il résulte de l'instruction, et notamment du procès-verbal de contravention de grande voirie du 16 novembre 2022 et des plans et photographies jointes à ce procès-verbal dont les mentions font foi jusqu'à preuve contraire, que Mme C a installé les équipements litigieux sur la plage de Pointe Marin au droit de la parcelle cadastrée section E n° 114 située dans la zone des cinquante pas géométriques appartenant au domaine public maritime de l'Etat. Par suite, contrairement à ce que soutient Mme C, le préfet de la Martinique, dont les services sont par ailleurs intervenus à la demande du maire de Sainte-Anne, était bien compétent pour déférer la contrevenante comme prévenue d'une contravention de grande voirie devant le tribunal administratif. 
 S'agissant du bien-fondé des poursuites :  
 7. Aux termes de l'article L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative mentionnée à l'article L. 2131-1 ". Aux termes de l'article L. 2132-3 de ce code : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende. / Nul ne peut en outre, sur ce domaine, procéder à des dépôts ou à des extractions, ni se livrer à des dégradations ". Et aux termes de l'article L. 2111-4 du même code : " Le domaine public maritime naturel de L'État comprend : () 4° La zone bordant le littoral définie à l'article L. 5111-1 dans les départements de () la Martinique () ".  
 8. La personne qui peut être poursuivie pour contravention de grande voirie est, soit celle qui a commis ou pour le compte de laquelle a été commise l'action qui est à l'origine de l'infraction, soit celle sous la garde de laquelle se trouvait l'objet qui a été la cause de la contravention.  
 9. Ainsi qu'il a été dit aux points 1 et 6, il résulte de l'instruction que Mme C a installé deux cages métalliques de rangement de matériel nautique, un pédalo et des canoés au droit de la parcelle cadastrée section E n° 114 appartenant au domaine public maritime.  
 Mme C, qui ne conteste pas que l'établissement qu'elle exploite a été installé sans autorisation préalable ni avoir procédé par la suite à l'installation des équipements en litige sans autorisation préalable, soutient d'une part que l'établissement est installé sur le domaine public depuis de nombreuses années et que le maire de la commune a indiqué, en juin 2016, qu'une procédure de régularisation de ses installations aboutira dans les meilleurs délai, d'autre part, qu'elle a averti ladite commune de l'installation des équipements en litige par un courrier du 
 14 juin 2022 et, enfin, qu'une autorisation du 30 janvier 2024 est venue régulariser sa situation. 
 10. Toutefois, s'il résulte de l'instruction que la commune de Sainte-Anne semble avoir toléré puis régularisé l'installation de l'établissement de Mme C, il demeure qu'à la suite de la constatation de l'installation des structures métalliques en litige et du stationnement de matériel nautique, par un procès-verbal d'infraction dressé le 5 juillet 2022 par un agent de la police municipale, la commune de Sainte-Anne a, par un courrier du 7 juillet suivant, sollicité l'intervention des services de l'Etat lesquels ont, après avoir visité les lieux le 31 août 2022, établi le procès-verbal d'infraction du 16 novembre 2022. S'il résulte des termes de la convention d'occupation temporaire et privative du domaine public du 30 janvier 2024 qu'elle régularise l'implantation de l'établissement commercial exploité par la requérante, pour une surface de 
 86,92 m² sur la parcelle cadastrée section E n° 114, elle interdit en revanche expressément à son article 8 les dépôts de matériels, marchandises ou objets quelconques en dehors des locaux, et n'a donc ni pour objet ni pour effet de régulariser l'installation, qui n'a jamais été autorisée, des deux cages métalliques de rangement de matériel nautique ni de permettre à l'intéressée d'occuper les espaces extérieurs à l'établissement pour y entreposer les embarcations qu'elle offre à la location ou qu'elle utilise.  
 11. Dans ces conditions, l'empiètement des installations et équipements concernés sur le domaine public maritime naturel de l'Etat est constitutif d'une contravention de grande voirie et pouvait valablement donner lieu à l'engagement de poursuites à son encontre. 
 S'agissant du montant de l'amende : 
 12. Selon l'article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve des textes spéciaux édictant des amendes d'un montant plus élevé, l'amende prononcée pour les contraventions de grande voirie ne peut excéder le montant prévu par le 5° de l'article 131-13 du code pénal. ". Aux termes de l'article 131-13 du code pénal : 
 " () Le montant de l'amende est le suivant : () 5° 1 500 euros au plus pour les contraventions de la 5ème classe, montant qui peut être porté à 3 000 euros en cas de récidive () ". Lorsqu'il retient la qualification de contravention de grande voirie s'agissant de faits qui lui sont soumis, le juge est tenu d'infliger une amende au contrevenant. Alors même que les textes ne prévoient pas de modulation des amendes, le juge, qui est le seul à les prononcer, peut toutefois moduler leur montant dans la limite du plafond que constitue le montant de l'amende prévu par ces textes et du plancher que constitue le montant de la sanction directement inférieure, pour tenir compte de la gravité de la faute commise, laquelle est appréciée au regard de la nature du manquement et de ses conséquences. 
 13. D'une part, il résulte de ce qui précède que Mme C ne peut utilement solliciter, dans le cadre d'une procédure de contravention de grande voirie, le bénéfice d'une relaxe ou une dispense de peine. D'autre part, il résulte de l'instruction que les faits reprochés à  
 Mme C, qui a reconnu en être l'auteur, constituent des atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine public maritime. La circonstance qu'elle aurait cherché à régulariser sa situation avec la commune depuis 2018, de même que la bonne foi invoquée, sont sans incidence sur le montant de la contravention qui lui a été infligée par les premiers juges dans les limites fixées à l'article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques. Par suite, eu égard notamment à la période durant laquelle l'infraction a perduré, Mme C n'est pas fondée à demander la décharge de l'obligation de payer l'amende qui lui a été infligée. 
 En ce qui concerne l'action domaniale :  
 14. D'une part, aux termes de l'articles L. 2132-27 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les contraventions définies par les textes mentionnés à l'article 
 L. 2132-2, qui sanctionnent les occupants sans titre d'une dépendance du domaine public, se commettent chaque journée et peuvent donner lieu au prononcé d'une amende pour chaque jour où l'occupation est constatée, lorsque cette occupation sans titre compromet l'accès à cette dépendance, son exploitation ou sa sécurité ". 
 15. D'autre part, lorsque le juge administratif est saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie, il ne peut légalement décharger le contrevenant de l'obligation de réparer les atteintes portées au domaine public qu'au cas où le contrevenant produit des éléments de nature à établir que le dommage est imputable, de façon exclusive, à un cas de force majeure ou à un fait de l'administration assimilable à un cas de force majeure. 
 16. Enfin, lorsqu'il qualifie de contravention de grande voirie des faits d'occupation irrégulière d'une dépendance du domaine public, il appartient au juge administratif, saisi d'un procès-verbal accompagné ou non de conclusions de l'administration tendant à l'évacuation de cette dépendance, d'enjoindre au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et, s'il l'estime nécessaire et au besoin d'office, de prononcer une astreinte.  
 17. Mme C ne se prévaut ni en première instance ni en appel d'aucun cas de force majeure ni d'un fait de l'administration assimilable à un tel cas et n'apporte pas davantage d'éléments, notamment sur sa situation financière ou celle de sa société, faisant obstacle aux travaux ordonnés par le premier juge, qui ne présentent pas en l'espèce un caractère anormal ou disproportionné et qui entrent dans le cadre de la réparation des conséquences de la contravention constituée. Elle ne peut en outre utilement se prévaloir des dispositions précitées de l'article L. 2132-27 du code général de la propriété des personnes publiques, lesquelles conditionnent l'infliction d'une amende pour chaque jour où l'occupation est constatée à la circonstance que l'occupation sans titre compromette l'accès à la dépendance du domaine public, son exploitation ou sa sécurité, pour contester l'astreinte dont a été assortie l'injonction qui lui a été faite d'enlever les cages métalliques et autres matériels qu'elle entrepose sur le domaine public. En conséquence, Mme C n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le premier juge lui a enjoint de procéder, sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé le délai d'un mois à compter de la notification du jugement, aux travaux permettant au site de retrouver un aspect semblable à celui qui pouvait être observé avant son intervention ou, à défaut, d'autoriser l'Etat à procéder d'office à ces travaux. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de la Martinique l'a condamnée au paiement d'une amende de 1 000 euros, lui a enjoint de remettre les lieux dans leur état initial sans délai, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, à défaut d'exécution du jugement dans le délai d'un mois, a autorisé l'État à procéder à cette remise en état à ses frais et risques. Sa requête doit ainsi être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.  
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B C et au ministre de la transition écologique de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet de la Martinique. 
 Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025 à laquelle siégeaient : 
 Mme Karine Butéri, présidente, 
 M. Stéphane Gueguein, président - assesseur, 
 Mme Caroline Gaillard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025. 
 Le rapporteur, 
   
 Stéphane GuegueinLa présidente, 
   
 Karine Butéri         
 La greffière,   
 Virginie Guillout 
 La République mande et ordonne au préfet de la Martinique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.