CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 17 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La Société Industrielle de Sucrerie a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d’annuler l’arrêté du 19 août 2022 par lequel le préfet de la Guadeloupe a imposé des prescriptions complémentaires à l’arrêté préfectoral n° 2005-466-AD/1/4 du 13 avril 2005 modifié autorisant la SIS Bonne-Mère à exploiter une distillerie située à Bonne-Mère sur le territoire de la commune de Sainte-Rose. 
 
Par un jugement n°2300021 du 19 octobre 2023, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 18 décembre 2023, le 14 février et le 21 mars 2025, la société industrielle de sucrerie, représentée par Me Jouanin, demande à la cour : 
 
1°) avant dire droit, de nommer un expert pour déterminer s’il est techniquement possible de répondre aux exigences posées par l’arrêté du 19 août 2022 ; 
 
2°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 19 octobre 2023 ; 
 
3°) de mettre à la charge de 
l’Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal n’a pas souhaité attendre le rapport d’expertise qui constituait une pièce essentielle au dossier ; 
- le principe du contradictoire n’a pas été respecté, en méconnaissance de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration et de l’article R. 181-45 du code de l’environnement ; 
- l’arrêté du 19 août 2022 est insuffisamment motivé en méconnaissance de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- il existe des difficultés sérieuses d’exécution pour respecter les prescriptions dans les délais imposés ; 
- l’arrêté fixant des prescriptions complémentaires méconnaît le principe de sécurité juridique. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mars 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche conclut au rejet de la requête. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la société industrielle de sucrerie ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la directive 2015/2193 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des installations de combustion moyennes ; 
- le décret n° 2018-704 du 3 août 2018 ; 
- l’arrêté du 3 août 2018 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations relevant du régime de l’enregistrement au titre de la rubrique 2910 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Voillemot, 
- les conclusions de M. Gasnier, rapporteur public, 
- et les observations de Me Jouanin, représentant la société industrielle de sucrerie. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société industrielle de sucrerie a été autorisée à exploiter une distillerie située à Bonne-mère sur le territoire de la commune de Sainte-Rose par une arrêté préfectoral du 13 avril 2005. Un décret du 3 août 2018 modifiant la nomenclature des installations classées et certaines dispositions du code de l’environnement et des arrêtés ministériels du 3 août 2018 relatifs aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement relevant du régime de l’enregistrement et de celui de la déclaration ont été pris afin de transposer en droit interne les objectifs de la directive 2015/2193 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des installations de combustion moyennes. La société industrielle de sucrerie ayant dans sa distillerie Bonne-mère des chaudières fonctionnant avec un mixte de biogaz et de fioul lourd et afin de prendre en compte cette nouvelle règlementation, notamment l’arrêté du 3 août 2018 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement soumises à enregistrement au titre de la rubrique 2910, le préfet de la Guadeloupe a imposé à cette société, par arrêté du 19 août 2022, des prescriptions complémentaires. La société industrielle sucrerie relève appel du jugement du 19 octobre 2023 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
 
2. La société requérante soutient que le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal a inscrit son dossier à l’audience du 28 septembre 2023 alors que le rapport d’audit pour la mise en conformité de son installation ne lui avait pas encore été remis par le cabinet qu’elle avait mandaté en février 2023 et qu’il n’a ainsi pas pu être soumis au contradictoire alors qu’il s’agissait d’une pièce utile à la solution du litige. Toutefois, la société industrielle de sucrerie n’établit pas que les éléments figurant dans le rapport étaient indispensables à la solution du litige ni que la production de ce rapport aurait eu une incidence sur le sens du jugement. Dans ces circonstances, alors que le litige était en état d’être jugé, le tribunal n’a pas entaché son jugement d’irrégularité en décidant d’inscrire le dossier à une audience sans attendre la communication du rapport d’audit qui était en cours de réalisation. 
 
Sur l’arrêté du 19 août 2022 : 
 
 
3. Aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au « respect d'une procédure contradictoire préalable ». Aux termes de l’article R. 512-46-22 du code de l’environnement : « Le cas échéant, postérieurement à la mise en service de l'installation, le préfet fixe par arrêté complémentaire, sur proposition de l'inspection des installations classées, les prescriptions prévues par l'article L. 512-7-5. L'exploitant peut présenter ses observations (…) ». 
 
 
4. La société requérante soutient que la procédure contradictoire n’a pas été respectée en l’absence de communication des propositions émises dans le rapport de l’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement et compte tenu de la durée entre le projet d’arrêté transmis et l’arrêté du 19 août 2022. Toutefois, il résulte de l’instruction qu’un projet d’arrêté du 3 décembre 2020 a bien été adressé à la société Industrielle de Sucrerie, qu’il mentionnait le délai de quinze jours pour présenter des observations et rappelait le nouveau contexte normatif expliquant la nécessité des prescriptions complémentaires. La société requérante a d’ailleurs présenté ses observations le 5 janvier 2020. La circonstance qu’une période assez longue se soit écoulée entre le projet d’arrêté et l’arrêté lui-même ne suffit pas à rendre caduque la procédure contradictoire. Si la société requérante se prévaut d’évolutions des circonstances factuelles, techniques et financières, il ne résulte cependant pas de l’instruction que sa situation aurait connu une évolution de nature à rendre obsolète, à la date de l’arrêté litigieux, le projet d’arrêté du 3 décembre 2020. Au contraire, il résulte du rapport établi, le 9 août 2022, par l’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement qu’il n’était pas nécessaire de renouveler la procédure contradictoire dès lors que les observations formulées par certains exploitants avaient été pris en compte et les projets transmis en décembre 2020 étaient moins contraignants que les versions définitives notifiées en 2022. En outre, ce même rapport du 9 août 2022 concernait toutes les installations de combustion des distilleries de Guadeloupe et déclinait, selon les distilleries, les nouvelles obligations résultant de l’application du décret du 3 août 2018 modifiant la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement, notamment la rubrique 2910 relative aux installation de combustion et des arrêtés ministériels du 3 août 2018 de prescriptions générales applicables aux installations de combustion. Ainsi, ce rapport ne constituait pas un rapport de contrôle dont une copie aurait dû être transmise à l’exploitant mais un simple rapport prenant acte de la nouvelle règlementation et dont il ne résulte pas de l’instruction que l’absence de communication à la société requérante aurait été de nature à nuire à la défense de ses intérêts. Le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire au regard des dispositions invoquées par la société requérante doit, en tout état de cause, être écarté. 
 
5. L’arrêté du 19 août 2022 comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et n’avait pas à détailler davantage les raisons ayant justifié l’échéancier retenu alors qu’il précisait octroyer un délai pour tenir compte des investissements à réaliser mais relevait qu’il convenait de maintenir des délais raisonnables pour le respect du calendrier fixé par la nouvelle réglementation. 
 
6. La société requérante soutient que l’échéancier prévu dans l’arrêté litigieux du 19 août 2022 constitue des prescriptions nouvelles qui soulèvent des difficultés sérieuses d'exécution dès lors qu’il est impossible de réaliser les travaux nécessaires dans les délais impartis. Il résulte de l’échéancier fixé au 9.2.3 de l’article 4 de l’arrêté litigieux que l’exploitant doit transmettre au préfet, dans un délai de 12 mois à compter de sa notification, le descriptif sommaire et l’échéancier prévisionnel des travaux éventuellement nécessaires pour respecter les dispositions devenant applicables au 1er janvier 2025. En outre, il doit transmettre au préfet, dans un délai de 18 mois, l’étude détaillée des solutions techniques retenues. Enfin, l’exploitant transmet au préfet, dans un délai de 24 mois, la preuve de commande des travaux nécessaires afin de répondre aux dispositions de l’arrêté litigieux applicables au 1er janvier 2025. 
 
7. D’une part, si l’arrêté mentionne l’obligation de respecter de nouvelles valeurs limites d’émission de certains polluants à compter du 1er janvier 2025, cette date correspond à celle fixée par l’arrêté du 3 août 2018 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations relevant du régime de l’enregistrement au titre de la rubrique 2910 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement, arrêté qui reprend le calendrier établi dans la directive du 25 novembre 2015 et dont la société requérante a été informée au plus tard lors de la notification du projet d’arrêté le 3 décembre 2020. La société requérante pouvait ainsi anticiper l’application de la nouvelle règlementation alors même que l’arrêté du 3 août 2018 a fait l’objet d’un recours contentieux, rejeté par une décision du Conseil d’Etat du 30 décembre 2020, peu de temps après la notification du projet d’arrêté du préfet de la Guadeloupe du 3 décembre 2020. Or, il est constant que la société requérante n’a entrepris aucune démarche après la notification de ce projet d’arrêté le 3 décembre 2020 alors qu’elle ne pouvait ignorer que la nouvelle réglementation relative aux valeurs limites d’émission de certains polluants lui était applicable et que le préfet de la Guadeloupe prévoyait un arrêté portant des prescriptions complémentaires pour s’y conformer. En outre, alors qu’elle a été informée dès le 6 septembre 2022 des nouvelles prescriptions et de l’échéancier détaillé fixé, il résulte de l’instruction qu’elle a attendu le mois de février 2023 pour contacter un cabinet d’expertise alors qu’elle aurait pu effectuer ce type de démarche dès la notification de l’arrêté litigieux le 6 septembre 2022. De même, la circonstance alléguée que le cabinet d’étude ne peut effectuer les mesures et analyses nécessaires que pendant la campagne sucrière ne permet pas de justifier l’inaction de la société requérante pendant près de cinq mois. D’ailleurs, cette affirmation est démentie par le descriptif du déroulement de la prestation figurant dans le rapport d’étude de la société Atanor du 1er décembre 2023 indiquant que la mission a débuté par une première phase tendant à lister et obtenir des informations de la part de la Société Industrielle de Sucrerie, à consolider et exploiter les documents fournis et à préparer la mission d’inspection sur site. Ainsi, il résulte de l’instruction que cette phase aurait pu être initiée immédiatement après la notification de l’arrêté du 19 août 2022 et donc, bien avant le commencement de la campagne sucrière. De plus, si la société requérante avait été plus diligente, la réalisation de la mission sur site par le cabinet d’études aurait également pu intervenir dès le début de la campagne sucrière de 2023, le 18 février 2023, alors qu’en l’espèce, il est constant qu’elle a commencé ses mesures sur site le 23 mai 2023 pour une durée de trois jours. Si la société requérante fait valoir que le siège de la société Atanor est à Lyon et que les interventions sur site en Guadeloupe sont nécessairement plus complexes, il ne résulte pas de l’instruction que l’éloignement entre le site de l’installation et le siège du cabinet d’étude aurait fait obstacle à une intervention rapide de sa part, notamment si elle avait été saisie dès la notification de l’arrêté litigieux. Il ne résulte pas davantage de l’instruction que les travaux nécessaires n’auraient pas pu être effectués dans les temps si la société requérante avait été plus diligente et alors qu’elle connaissait l’existence de la nouvelle règlementation au plus tard le 3 décembre 2020, soit plus de quatre ans avant l’échéance du 1er janvier 2025. Il résulte d’ailleurs de la figure 26 du rapport d’étude du cabinet Atanor que 29,5 mois étaient nécessaires pour toutes les étapes de mise en conformité allant de l’avant-projet sommaire à la fin de la mise en service industrielle. En tenant compte des campagnes cannières, le projet de planning de cette figure 26 s’étale sur un peu moins de trois ans, avec un planning débutant au mois d’octobre 2023, soit après la campagne cannière de 2023, alors qu’avec une notification du projet d’arrêté le 3 décembre 2020 et de l’arrêté litigieux le 6 septembre 2022, le planning aurait pu être moins étalé en commençant, en tout état de cause, avant la campagne cannière de 2023 et donc respecter l’échéance du 1er janvier 2025. De même le calendrier de la société Pâques, retenue pour effectuer les travaux, prévoit une durée globale d’un an pour la mise en place de la nouvelle installation démontrant ainsi le caractère adapté des délais fixés par l’arrêté litigieux. Enfin, les conclusions du rapport d’étude de la société Atanor du 1er décembre 2023 évoquent des réglages, des mises au point et des validations de la nouvelle installation mise en place pendant la campagne 2026, la possibilité d’un décalage pour les travaux relatifs aux poussières s’il s’avérait que les nouvelles mesures de poussières effectuées pendant la campagne 2024 n’étaient pas conformes à la nouvelle réglementation et des réglages et des ajustements. Toutefois, tous ces éléments, qui portent principalement sur d’ultimes réglages ou sur des éventualités concernant les poussières, ne démontrent pas une difficulté matérielle ou économique de la société requérante à respecter les obligations pesant sur elle à l’échéance du 1er janvier 2025, surtout si elle avait entrepris les démarches nécessaires dans les délais dont elle disposait. Ainsi, il résulte de l’instruction que les difficultés pour respecter cette échéance sont liées à un manque d’anticipation et une absence de réactivité de sa part et non en raison de difficultés d’exécution matérielle ou économique ou, comme elle a pu le fait valoir, d’une incapacité technique ou de contraintes techniques et logistiques liées à l’isolement de l’installation.  
 
8. D’autre part, l’arrêté litigieux fixait des délais intermédiaires de 12 mois, 18 mois et 24 mois au 9.2.3 de son article 4. Ces délais étaient liés à de simples transmissions d’un descriptif sommaire et de l’échéancier prévisionnel des travaux éventuellement nécessaires, puis de l’étude détaillée des solutions techniques retenues et enfin de la preuve de commande des travaux nécessaires. Malgré le manque d’anticipation de l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation et le manque de réactivité de la société requérante après la notification de l’arrêté litigieux évoqués au point précédent, il est constant que le rapport d’étude d’Atanor du 1er décembre 2023 comporte l’étude détaillée de la solution technique retenue et un projet de planning pour la mise en place de cette solution. Ce rapport pouvait donc être transmis au préfet dans un délai inférieur à celui de dix-huit mois fixé par l’arrêté litigieux pour transmettre l’étude détaillée des solutions techniques retenues et ce délai ne constituait ainsi manifestement pas un délai impossible à respecter. En outre, aucun élément ne permet d’établir qu’un descriptif sommaire et l’échéancier prévisionnel des travaux éventuellement nécessaires ne pouvaient être transmis dans un délai de 12 mois et que la preuve de commande des travaux ne pouvait pas être transmise dans le délai fixé de 24 mois. Ainsi, il ne résulte pas de l’instruction que les échéances intermédiaires prévues dans l’arrêté litigieux n’auraient pas été suffisantes et auraient été susceptibles d’engendrer des difficultés d’exécution matérielle ou économique. 
 
9. Il résulte des points 6 à 8 que les délais fixés dans l’arrêté litigieux étaient en rapport avec les mesures à prendre par la société requérante et les moyens tirés de l’inadéquation des délais octroyés et de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doivent être écartés. 
 
10. Il résulte de ce qui précède, que la société Industrielle de Sucrerie n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande. 
 
 
Sur la demande d’expertise : 
 
  
11. Aux termes de l’article R. 621-1 du code de justice administrative : « La juridiction peut, soit d’office, soit sur la demande des parties ou de l’une d’elles, ordonner, avant dire droit, qu’il soit procédé à une expertise sur les points déterminés par sa décision. La mission confiée à l’expert peut viser à concilier les parties ». 
 
 
12. La cour est en mesure de se prononcer, au vu des éléments du dossier, sur la possibilité technique pour la société requérante de répondre aux exigences fixées par les prescriptions complémentaires de l’arrêté du préfet de la Guadeloupe du 19 août 2022. Il s’ensuit que les conclusions tendant à ce que soit ordonnée, avant dire droit, une expertise, doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
 
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Industrielle de Sucrerie une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
 
 
 
 
 
 
 
DECIDE : 
 
 
 
Article 1er :  
La requête de la société Industrielle de Sucrerie est rejetée. 
 
Article 2 :  
Le présent arrêt sera notifié à la Société Industrielle de Sucrerie et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 
Copie en sera adressée au préfet de la Guadeloupe. 
 
Délibéré après l’audience du 20 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Zuccarello, présidente de chambre, 
- M. Normand, président-assesseur, 
- Mme Voillemot, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 février 2026. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
C. VOILLEMOT 
La présidente, 
 
 
 
F. ZUCCARELLO 
 
 
 
La greffière, 
 
 
 
V. SANTANA 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.