CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 30 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure :  
 
M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler la décision du 12 mai 2021 par laquelle la directrice générale de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) a prononcé le retrait de la subvention qu’ils avaient perçue pour l’ensemble immobilier situé à Rouen en tant qu’elle leur demande un reversement de la somme de 100 721 euros.  
 
Par un jugement n° 2104532 du 22 novembre 2022, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur requête.  
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête et des mémoires enregistrés les 18 janvier 2023, 26 mars 2024, 21 août 2024 et 3 septembre 2025, lequel n’a pas été communiqué, M. et Mme A..., représentés par Me Boudin, demandent à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du 22 novembre 2022 du tribunal administratif de Rouen ; 
 
2°) d’annuler la décision du 12 mai 2021 de l’ANAH en tant qu’elle leur demande un reversement de la somme de 100 721 euros et de les décharger de cette somme ;  
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Ils soutiennent que : 
pour le reversement résultant de la vente des logements avant l’expiration du délai de neuf ans, la date de point de départ retenue par l’ANAH est erronée ; 
en ce qui concerne les reversements liés aux dépassements de loyers, les loyers fixés ne dépassaient pas le montant maximal fixé par la convention dès lors qu’une partie des sommes correspondait aux loyers relatifs à la location de garages et annexes, que ces derniers n’avaient fait l’objet d’aucune subvention par l’ANAH et que l’ANAH avait validé les conventions. 
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 6 juin et 23 septembre 2024, l’ANAH, représentée par Me Aderno, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des appelants la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
le code de la construction et de l’habitation, 
l’arrêté du 9 mai 1995 pris en application de l'article R. 353-16 et de l'article R. 331-10 du code de la construction et de l'habitation, 
l’arrêté du 2 juillet 2010 portant approbation du règlement général de l'Agence nationale de l'habitat, 
le code de justice administrative.  
  
  
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 avril 2026 : 
le rapport de Mme Potin, première conseillère, 
les conclusions de M. Degand, rapporteur public,  
les observations de Me Boudin, représentant M et Mme A..., et Me Houmer, représentant l’ANAH. 
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
M. et Mme A... ont acquis en 2010 un ensemble immobilier situé 153, rue Beauvoisine à Rouen dont ils ont rénové les lots pour les mettre en location. Afin de bénéficier d’une aide financière pour des travaux de rénovation, ils ont conclu des conventions avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). Ils ont obtenu dans ce cadre, le 18 octobre 2010, une subvention d’un montant de 208 675 euros. Après contrôle du respect, par les intéressés, de leurs engagements et par décision du 12 mai 2021, la directrice générale de l’Agence nationale de l’habitat a décidé du retrait de la subvention accordée et du reversement d’une somme de 117 638 euros. M. et Mme A... ont interjeté appel du jugement n° 2104532 du 22 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur recours contre cette décision. 
 
 
Aux termes de l’article L. 321-4 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version applicable au litige : « Une aide particulière peut être accordée au propriétaire qui s’engage à respecter des obligations définies par voie de convention. La convention, conforme à des conventions types prévues par décret, détermine notamment : / (…) c) Les conditions d’occupation du logement et, le cas échéant, ses modalités d’attribution ; / d) Sa durée, qui ne peut être inférieure à neuf ans si le propriétaire reçoit une aide pour réaliser des travaux d’amélioration, et à six ans dans le cas contraire ; / e) Les conditions de sa révision et de sa résiliation ; / f) Les pénalités encourues en cas de méconnaissance des engagements conventionnels. / Le contrôle du respect de la convention est assuré par l’Agence nationale de l’habitat. / (…) ». Aux termes des alinéas 4 et 5 du I de l’article R. 321-21 du même code dans sa version applicable au litige : « Le retrait de l'aide versée par l'agence est prononcé et le reversement des sommes perçues exigé s'il s'avère que celle-ci a été obtenue à la suite de fausses déclarations ou de manœuvres frauduleuses. / Le retrait et le reversement total ou partiel peuvent également être prononcés en cas de non-respect des prescriptions de la présente section ou des conventions conclues en application des articles L. 321-4 et L. 321-8, ou de toute autre convention liée au bénéfice des aides de l'agence, selon les modalités fixées par le règlement général de l'agence (…). ». 
 
 
Sur le bien-fondé des sommes réclamées au titre des lots n° 4, 6, 11, 14, 16, 18 et 21 : 
 
Aux termes de l’article R. 321-27 du code de la construction et de l’habitation en vigueur à la date de signature de la convention : « Le loyer maximum applicable aux logements conventionnés est fixé dans la convention mentionnée à l'article L. 321-4 ou à l'article L. 321-8, dans les conditions prévues par le règlement général de l'Agence nationale de l'habitat. La convention précise également les conditions d'évolution du loyer. / La valeur de ce loyer est fixée au mètre carré de surface habitable au sens de l'article R. 111-2, augmentée de la moitié, dans la limite de 8 mètres carrés par logement, de la surface des annexes définies par l'arrêté pris en application de l'article R. 353-16. ». Les deuxième et troisième alinéas de l’article R. 111-2 du même code, dans sa version alors applicable, disposent que : « La surface habitable d'un logement est la surface de plancher construite, après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escaliers, gaines, embrasures de portes et de fenêtres ; le volume habitable correspond au total des surfaces habitables ainsi définies multipliées par les hauteurs sous plafond. / Il n'est pas tenu compte de la superficie des combles non aménagés, caves, sous-sols, remises, garages, terrasses, loggias, balcons, séchoirs extérieurs au logement, vérandas, volumes vitrés prévus à l'article R. 111-10, locaux communs et autres dépendances des logements, ni des parties de locaux d'une hauteur inférieure à 1,80 mètre. ». Enfin, selon le premier article de l’arrêté du 9 mai 1995 pris en application de l'article R. 353‑16 et de l'article R. 331‑10 du code de la construction et de l'habitation, les surfaces annexes sont « les surfaces réservées à l'usage exclusif de l'occupant du logement et dont la hauteur sous plafond est au moins égale à 1,80 mètre. Elles comprennent les caves, les sous‑sols, les remises, les ateliers, les séchoirs et celliers extérieurs au logement, les resserres, les combles et greniers aménageables, les balcons, les loggias et les vérandas et dans la limite de 9 mètres carrés les parties de terrasses accessibles en étage ou aménagées sur ouvrage enterré ou à moitié enterré. ». 
 
 
Il résulte de l’instruction que pour les lots nos 4, 6, 11, 14, 16, 18 et 21, la location de ces logements comprenait, outre la location de l’appartement, également celle d’un garage. M. et Mme A... soutiennent que les montants des loyers perçus au titre des garages ne devaient pas être pris en compte pour les montants maximaux des loyers assignés aux logements en cause dès lors que les garages n’avaient pas été financés par les subventions de l’ANAH et que cette dernière avait validé le principe de l’intégration du garage dans le loyer.  
 
Toutefois, il est constant que les locataires avaient conclu un bail unique portant sur l’ensemble constitué à la fois par l’appartement et le garage. Or, les garages sont expressément exclus de la définition de la surface habitable du logement par les dispositions précitées de l’article R. 111-2 du code de la construction et de l’habitation. Ils ne figurent pas au nombre des surfaces annexes énumérées par l’article 1er de l’arrêté du 9 mai 1995 qui permettent d’augmenter la valeur du loyer maximum applicable par application de l’article R. 321-27 du code de la construction et de l’habitation. L’ANAH a pu à bon droit d’une part exclure la surface des garages du calcul de la surface habitable et d’autre part intégrer le montant payé à ce titre, dans le montant maximal du loyer, tel que visé à l’article R. 321-27 du code de la construction et de l’habitation. Ni le fait que les garages n’auraient pas été inclus dans le programme de rénovation subventionné par l’ANAH ni la circonstance que les baux auraient été validés en 2016, ce qui au demeurant ne résulte pas du mail du 8 mars 2016, produit à l’instance, n’ont d’incidence sur le bien-fondé de la restitution demandée. Dans ces conditions, M. et Mme A... doivent être regardés comme ayant appliqué pour ces logements des dépassements de loyer en méconnaissance des engagements qu’ils avaient souscrits en vue d’obtenir la subvention en litige. 
 
 
Sur le bien-fondé des sommes réclamées au titre des lots n° 3, 10, 12, 20 et 22 : 
 
D’autre, part, aux termes de l’article 22 du règlement général de l’ANAH, dans sa version approuvé par l’arrêté du 2 juillet 2010 applicable à la date d’octroi de la subvention : « (…) Lorsque le délégué de l'agence dans le département ou le délégataire décide le reversement de la subvention, en application de l'article R. 321-21 du CCH, la quote-part de subvention à reverser est calculée en tenant compte de la durée pendant laquelle les dispositions réglementaires et, le cas échéant, les engagements souscrits ont été respectés ; cette disposition n'est pas applicable en cas de reversement des avances mentionnées à l'article R. 321-18 du CCH. / Le montant des sommes à reverser est établi pro rata temporis sur la durée des engagements restant à courir à compter de la date de leur rupture. Les grilles de calcul des reversements en fonction des coefficients de dégressivité sont fixées en annexe au présent règlement. (…) ». Par ailleurs, aux termes du premier alinéa de l’article 15 A de ce même règlement : « Les logements pour lesquels la subvention est accordée doivent être loués pendant une période d'au moins neuf ans à compter de la date de déclaration d'achèvement des travaux et, conformément à l'article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, répondre aux caractéristiques de décence. ». Enfin, aux termes de l’article 20 de ce même règlement dans sa version approuvé par l’arrêté du 1er août 2014 applicable à la date de l’acte en cause, intitulé « Liquidation et mise en paiement du solde de la subvention » : « La réception de la demande de paiement par le délégué de l'agence dans le département ou le délégataire en cas de délégation de compétence vaut déclaration d'achèvement de l'opération. (…) ». 
 
L’attribution d’une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention. Ainsi, les subventions conditionnelles accordées par l’Agence nationale de l’habitat ne créent de droits au profit de leurs bénéficiaires que pour autant que ceux-ci justifient, après l'achèvement des travaux, que les conditions imposées lors de l'attribution de l'aide se trouvent effectivement réalisées. 
 
En application des dispositions précitées au point 6, la date à prendre en considération pour établir le point de départ du délai de neuf ans pendant lequel les engagements souscrits par les requérants devaient être respectés est la date de déclaration d’achèvement des travaux ou la date à laquelle la demande de paiement a été réceptionnée. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, la demande formulée le 16 mai 2011, qui ne porte que sur le paiement du premier acompte, ne constitue pas une demande de paiement au sens de l’article 20 du règlement. Dès lors, l’ANAH pouvait retenir comme point de départ du délai de neuf ans la date de déclaration d’achèvement des travaux, c’est-à-dire le 14 octobre 2015. Dans ces conditions, M. et Mme A... ne sont pas fondés à demander la décharge partielle de la somme mise à leur charge au titre du retrait et du reversement de sa subvention.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.  
 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
Les dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les appelants demandent au titre des frais qu’ils ont exposés soit mise à la charge de l’ANAH, qui n’est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A... le versement d’une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par l’ANAH. 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. 
 
 
Article 2 : M. et Mme A... verseront à l’ANAH une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et à l’Agence nationale de l’habitat. 
 
Délibéré après l'audience du 9 avril 2026 à laquelle siégeaient : 
 
Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, 
M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,  
Mme Marjolaine Potin, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2026. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
Signé : M. Potin 
La présidente de la 1ère chambre, 
 
Signé : G. Borot  
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : N. Roméro 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt. 
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
Nathalie Roméro