CAA59 · 4e chambre - formation à 3 — 31 décembre 2025

Vu la procédure suivante :  
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête et des mémoires enregistrés les 10 juillet 2023, 26 février 2024, 25 novembre 2024, 21 janvier 2025, 18 avril 2025, 4 décembre 2025 et 17 décembre 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la SAS Auchan Supermarché, représentée par Me Marie-Anne Renaux, demande à la cour :  
 
1°) de surseoir à statuer dans l’attente de l’avis du Conseil d’Etat sur l’application de l’artificialisation en urbanisme commercial et la nature du contrôle exercé par le juge administratif ;  
 
2°) d’annuler l’arrêté du maire de Rue, pris sur le fondement d’un avis de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) du 6 avril 2023, qui a délivré un permis de construire valant permis de démolir et autorisation d’exploitation commerciale à la SAS CSF le 9 mai 2023 ;  
 
3°) de condamner l’Etat et la société CSF à lui verser la somme de 5 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.    
 
Elle soutient que :  
- la requête est recevable ;  
- la demande d’autorisation était incomplète, en l’absence de maîtrise foncière et de demande de dérogation à l’interdiction d’artificialisation ;  
- la demande d’autorisation ne lui a pas été régulièrement notifiée ;  
- la procédure devant la CNAC était irrégulière faute des auditions requises ;  
- la CNAC n’a pas fait une exacte application de l’article L. 752-6 du code de commerce.  
 
Par des mémoires enregistrés les 26 décembre 2023, 20 septembre 2024, 23 décembre 2024 et 10 décembre 2025, la SAS CSF, représentée par Me Patrick Durand, conclut au rejet de la requête, en tant que de besoin à l’application des articles L. 600-5 et/ou L. 600-5-1 du code de l’urbanisme et à la condamnation de la requérante à lui verser la somme de 5 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
Par des mémoires enregistrés les 18 octobre 2024 et 10 décembre 2024, la commune de Rue, agissant par son maire et représentée par Me Marie-Pierre Abiven, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante à lui verser la somme de 5 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de commerce ;  
- le code de l’urbanisme, notamment son article L. 600-4-1 ;   
- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;  
- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ;  
- le décret n° 2022-1312 du 13 octobre 2022 relatif aux modalités d'octroi de l'autorisation d'exploitation commerciale pour les projets qui engendrent une artificialisation des sols ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Marc Heinis, président de chambre, 
- les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public,  
- les observations de Me de Cirugeda représentant la SAS Auchan Supermarché,  
- et les observations de Me Marguier représentant la SAS CSF.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Sur l’objet du litige :  
 
1. La SAS CSF a déposé le 31 mai 2021 une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour l’extension du supermarché « Carrefour » de la commune de Rue (Somme). La CNAC a émis le 9 décembre 2021 un avis défavorable au projet avec faculté de la saisir directement sur le fondement de l’article L. 752-21 du code de commerce. La SAS CSF a déposé le 18 mars 2022 une nouvelle demande, sur laquelle la CNAC a émis le 30 juin 2022 un avis défavorable avec faculté de la saisir directement, puis le 16 décembre 2022 une autre demande, sur laquelle la CNAC a émis un avis favorable le 6 avril 2023. Le maire a alors délivré le permis le 9 mai 2023. La SAS Auchan demande l’annulation de ce permis.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :    
 
En ce qui concerne la notification de la demande d’autorisation :  
 
2. L’article R. 752-43-4 du code de commerce dispose en cas de saisine directe de la CNAC : « (…) A peine d'irrecevabilité, le demandeur dispose de cinq jours, à compter de la saisine de la Commission nationale, pour notifier la nouvelle demande (…) à chaque requérant auteur d'une précédente saisine de la Commission nationale sur le même projet. Cette notification comporte le nouveau dossier de demande ainsi qu'une copie de l'exposé synthétique (…) ». 
 
3. D’une part, la SAS Auchan Supermarché a produit la lettre du 12 décembre 2022 de notification des documents énoncés à l’article R. 752-43-4. Il ressort des pièces du dossier que cette lettre a été envoyée le 14 décembre 2022 et reçue par la société Auchan Retail Services le lendemain. Le fait que cette notification a été faite avant le dépôt de la demande à la CNAC, le 16 décembre 2022, n’a privé la requérante d’aucune garantie ni exercé d’influence sur le sens de l’avis de la CNAC.  
 
4. D’autre part, si la SAS Auchan Supermarché affirme qu’il n’est pas établi que le pli du 12 décembre 2022 contenait ces documents, elle n’a fourni aucune précision sur ce qu’elle a reçu et il lui appartenait de se rapprocher de l’expéditeur en cas de difficulté.  
 
5. Enfin, si cette notification a été faite à la SAS Auchan Hypermarché et non à la SAS Auchan Supermarché qui avait saisi la CNAC, la notification faite à une autre personne que l’auteur de la saisine de la CNAC est régulière lorsque cette personne présente des liens étroits avec celui-ci. Or, ces deux sociétés avaient leur siège à la même adresse et étaient toutes deux présidées par la SAS Auchan Retail France.  
 
En ce qui concerne l’audition des associations de commerçants :   
 
6. L’article L. 751-2 du code de commerce dispose que la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) « auditionne pour tout projet nouveau la personne chargée d'animer le commerce de centre-ville au nom de la commune (…), l'agence du commerce et les associations de commerçants de la commune d'implantation et des communes limitrophes lorsqu'elles existent ». L’article R. 752-14 précise, à l’intention de la CDAC, comment la liste des personnes à auditionner est déterminée.  
 
7. Si la requérante soutient que cette liste n’a pas été établie ni ces auditions menées, le V de l’article L. 752-17 du code de commerce dispose que l’avis de la CNAC « se substitue » à celui de la CDAC et le moyen tiré de l’irrégularité de l’avis la CDAC du 9 juillet 2021 est donc inopérant.  
 
En ce qui concerne la maîtrise foncière du terrain d’assiette du projet :  
 
8. L’article R. 752-4 du code de commerce dispose : « La demande d’autorisation d’exploitation commerciale est présentée (…) par le ou les propriétaires du ou des terrains ou immeubles, par toute personne justifiant d'un titre du ou des propriétaires l'habilitant à exécuter les travaux ou par le mandataire d'une de ces personnes (…) ».  
 
9. Un permis de construire, qui a pour seul objet de s’assurer de la conformité des travaux projetés avec la législation et la réglementation de l’urbanisme, est accordé sous réserve du droit des tiers. Il n’appartient donc pas à l’administration, sauf fraude ou absence de tout droit à demander le permis, de vérifier la validité du titre présenté par le demandeur.  
 
10. En l’espèce, la pétitionnaire a joint à sa demande d’autorisation une attestation notariale indiquant que la société Carrefour Property France a la propriété des parcelles BP 32, 136, 149, 150, 151, 168 et 170, une attestation de cette société autorisant la société CSF à demander un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale sur les parcelles BP 32, 149, 150 et 151 et des autorisations de demander une autorisation d’exploitation commerciale données par les propriétaires des parcelles BP 34 et BR 38.  
 
11. Dans ces conditions, même si l’attestation de Carrefour Property France indiquait n’être valable que jusqu’au 3 mai 2022, alors que la parcelle BP 136 ne subit aucun aménagement, malgré l’ancienneté des autorisations relatives aux parcelles BR 34 et 38 et même si les documents relatifs à la parcelle B 38 comportaient des informations contradictoires, le moyen tiré de la violation de l’article R. 752-4 du code de commerce doit être écarté.  
 
En ce qui concerne l’interdiction d’artificialisation :  
 
12. Le V de l’article L. 752-6 du code de commerce issu de la loi du 21 août 2021 dispose que « L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivrée pour (…) une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, au sens du neuvième alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme. / Toutefois, une autorisation d'exploitation commerciale peut être délivrée si le pétitionnaire démontre, à l’appui de l’analyse d’impact mentionnée au III du présent article, que son projet s'insère en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d'urbanisation adéquat, qu'il répond aux besoins du territoire et qu'il obéit à l'un des critères suivants : (…) 3° La compensation par la transformation d'un sol artificialisé en sol non artificialisé, au sens de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme ; (…) ».  
 
13. Le II de l’article R. 752-6 du code de commerce dispose : « L'analyse d'impact comprend (…) 4° Présentation des effets du projet en matière d'artificialisation des sols et, pour tout projet engendrant une artificialisation des sols : (…) c) (…) la justification que les mesures présentées permettent de compenser les atteintes prévues ou prévisibles, directes ou indirectes, occasionnées par la réalisation du projet, en transformant un sol artificialisé en sol non artificialisé, au sens de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme, afin de restaurer de manière équivalente ou d'améliorer les fonctions écologiques et agronomiques altérées par le projet. L'équivalence est appréciée en termes qualitatifs et quantitatifs. Les gains obtenus par la compensation doivent être au moins égaux aux pertes occasionnées par le projet (…) ».  
 
14. L’article L. 101-1-2 du code de l’urbanisme dispose : « (…) L'artificialisation est définie comme l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage. / La renaturation d'un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé. / L'artificialisation nette des sols est définie comme le solde de l'artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés ». 
 
15. En admettant même que l’analyse d’impact n’ait pas justifié le caractère actuellement non artificialisé d’une surface de 839 m2 et même si le projet remplace une frange paysagère par des stationnements et crée deux ponts pour traverser la Maye, il s'insère en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d'urbanisation adéquat, répond aux besoins du territoire et, en créant 1426 m2 de surface non artificialisée, compense cette artificialisation par la transformation d'un sol artificialisé en sol non artificialisé.  
 
16. Les conditions de la dérogation à l’interdiction d’artificialisation posées au V de l’article L. 752-6 du code de commerce étaient donc en tout état de cause remplies même si la pétitionnaire n’avait pas sollicité cette dérogation.  
 
En ce qui concerne les critères de l’article L. 752-6 du code de commerce :  
 
17. L’article L. 752-6 du code de commerce dispose : « (…) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : (…) b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine (…) e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation (…) 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue (…) du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables (…) de l'imperméabilisation des sols (…) b) L'insertion paysagère et architecturale du projet (…) 3° En matière de protection des consommateurs : (…) d) Les risques naturels (…) auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet (…) ».  
 
S’agissant de l'animation de la vie urbaine et de la contribution à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville : 
 
18. D’une part, le projet porte la surface de vente du supermarché « Carrefour Market », situé à 1,4 kilomètre du centre-ville de Rue, de 2100 m2 à 2957 m2, après démolition d’un ancien garage, pour créer, rénover ou développer le rayon fruits et légumes, la boulangerie, des rayons non alimentaires, des zones « promotion », des rayons vrac et une cave à vin. Il complète ainsi l’offre de ce magasin de proximité en résorbant une friche commerciale. 
 
19. D’autre part, si les populations de la commune et de la zone de chalandise ont baissé de 0,5 % et 3,3 % de 2008 à 2018, cette zone compte de nombreuses résidences secondaires et le projet répond ainsi à un besoin lors du pic de fréquentation des vacances.  
 
20. Enfin, alors que ce supermarché est ouvert depuis 1988, seules quatre cellules du centre-ville de Rue sont vides et commercialisables, soit un taux de vacance réelle de 6,6 % pour une moyenne nationale en agglomération de 50 000 habitants de plus de 9,5 %. Si la commune a intégré le programme Petites Villes de demain, le recrutement du chef de projet était en cours et aucun plan d’actions opérationnel n’avait été développé.  
 
S’agissant de la consommation économe de l’espace :  
 
21. Si le projet prévoit 190 places de stationnement dont 75 sur l’autre rive de la Maye ce qui nécessitera la construction de deux ponts, seules 42 places sont nouvelles par rapport à l’existant, 90 places sont enherbées, 25 dites « confort » sont larges de 2,70 mètres et 10 ont une borne de recharge. Le parking vélos comptera 22 places dont 6 avec borne de charge électrique.  
 
S’agissant de la qualité environnementale du projet :  
 
22. Le projet porte les surfaces perméables de 1319 m2 à 3657 m2, soit 24,3 % du site, et les espaces verts de 2018 m2 à 2265 m2. La quasi-totalité de la toiture de l’extension sera recouverte, pour 530 m2, de panneaux photovoltaïques produisant 11 % de la consommation du site.  
 
S’agissant de l’insertion paysagère et architecturale :  
 
23. Si le volume et les façades de l’extension n’ont pas été modifiés depuis le dépôt de la première demande, le projet porte le nombre d’arbres de 53 à 80 et prévoit 5 zones de micro forêt, la plantation d’arbustes, plantations grimpantes et pelouses et le maintien d’un maximum de la ripisylve autour de la Maye.  
 
S’agissant de la protection des consommateurs :  
 
24. Ni la proximité de la Maye, ni la circonstance qu’en raison de la sécheresse un arrêté préfectoral a limité les usages de l’eau en septembre 2022 ne suffisent à établir l’existence d’un risque d’inondation.  
 
25. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la CNAC, en émettant le 6 avril 2023 un avis favorable au projet, a fait une inexacte application de l’article L. 752-6 du code de commerce.  
 
26. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 9 mai 2023. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction :  
 
27. Le présent arrêt n’appelle aucune mesure d’exécution pour l’application des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative.  
 
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 
 
28. La demande présentée par la SAS Auchan Supermarché, partie perdante, sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doit être rejetée. 
   
29. Dans les circonstances de l’espèce, sur le même fondement, la SAS Auchan Supermarché versera respectivement à la commune de Rue et à la SAS CSF la somme de 2 000 euros chacune.  
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : La requête de la SAS Auchan Supermarché est rejetée. 
 
 
Article 2 : La SAS Auchan Supermarché versera à la commune de Rue et à la SAS CSF une somme de 2 000 euros chacune au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Auchan Supermarché, à la Commission nationale d’aménagement commercial, à la commune de Rue, à la SAS CSF et à la société Lidl.  
 
Copie de l’arrêt sera transmise, pour information, au préfet de la région des Hauts-de-France.  
 
Délibéré après l’audience publique du 18 décembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
- M. Marc Heinis, président de chambre, 
- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure, 
- M. Jean-François Papin, premier conseiller,  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 décembre 2025. 
 
 
Le président-rapporteur, 
 
 
 
 
 
Signé : M. A...La présidente assesseure, 
 
 
 
 
 
Signé : C. Baes-Honoré 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : E. Héléniak 
 
 
La République mande et ordonne au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat, du tourisme et du pouvoir d'achat, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.  
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
 
 
 
Elisabeth HELENIAK