CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 26 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La société The A Company et M. B A ont demandé au tribunal administratif de Rouen : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 26 mai 2021 par lequel le préfet de l'Eure a ordonné la fermeture administrative de l'établissement " The French Pub ", pour une durée d'un mois, ensemble la décision expresse du 4 août 2021 portant rejet de recours gracieux ; 
 2°) de condamner l'Etat à verser à la SARL " The A Company " la somme de 14 118 euros HT en réparation du préjudice d'exploitation qu'elle a subi ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 2103350 du 29 juin 2023, le tribunal administratif de Rouen a annulé l'arrêté du 26 mai 2021, ensemble la décision expresse de rejet de recours gracieux en date du 4 août 2021 en son article 1er, a rejeté les conclusions à fin d'indemnisation des requérants en son article 2, a mis à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros à la société The A Company en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en son article 3 et a rejeté le surplus des conclusions des parties en son article 4.  
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 12 juillet 2023 et le 14 octobre 2024, la société The A Company et M. A, représentés par Me André, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 29 juin 2023 en tant qu'il a rejeté leurs conclusions indemnitaires ; 
 2°) de condamner l'Etat à verser à la SARL " The A Company " la somme de 14 118 euros HT en réparation du préjudice d'exploitation qu'elle a subi ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Les appelants soutiennent que : 
 - le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit, 
 - l'arrêté du 26 mai 2021 est entaché d'un vice de procédure au regard des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, ainsi que l'a estimé à raison le tribunal, 
 - toutefois, il est entaché d'autres illégalités dès lors qu'il repose sur des faits matériellement inexacts et que la mesure de police qu'il édicte n'était ni nécessaire ni proportionnée, 
 - l'édiction de cet arrêté illégal est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, 
 - la société a subi un préjudice d'exploitation en lien direct et certain avec cette faute pouvant être évalué à la somme de 14 118 euros HT, 
 - à tout le moins, si la cour retenait que l'arrêté du 26 mai 2021 n'est entaché que d'un vice de procédure en l'absence de procédure contradictoire préalable, il y aurait lieu pour elle de juger que ledit vice a privé la SARL " The A Company " d'une chance de se voir infliger une fermeture administrative d'une moindre durée et, ainsi, qu'il y a lieu de condamner l'Etat à indemniser la société à hauteur de 50% du préjudice subi. 
 Le préfet de l'Eure doit être regardé comme ayant présenté des observations, qui ont été enregistrées le 26 septembre 2024. 
 Par un recours, enregistré le 31 mars 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et de la famille demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'article 1er du jugement du 29 juin 2023 ; 
 2°) de rejeter la requête d'appel de la société The A Company.  
 Elle fait valoir que : 
 En ce qui concerne l'article 1er du jugement du 29 juin 2023 : 
 - compte tenu de l'état d'urgence sanitaire alors en vigueur, était caractérisée une situation d'urgence ou des circonstances exceptionnelles au sens du 1°) de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, si bien qu'aucune procédure contradictoire préalable ne s'imposait au préfet de l'Eure, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, 
 - par ailleurs, les constats établis par la gendarmerie nationale dans son rapport du 24 mai 2021 sont similaires à ceux ayant donné lieu à de précédentes procédures. Au cours de celles-ci, M. A n'avait transmis aucune observation. L'appelante ne fait valoir aucun élément qu'elle aurait été empêchée de communiquer au préfet de l'Eure. Dans ces conditions, à supposer même qu'il y ait eu un vice de procédure en l'absence de procédure contradictoire préalable, ce vice n'a pas entaché d'illégalité l'arrêté en litige. 
 En ce qui concerne les conclusions d'appel présentées par la société The A Compagny à l'encontre de l'article 2 du jugement du 29 juin 2023 : 
 - aucune indemnisation n'est due à la société The A Company dès lors que l'arrêté du 26 mai 2021, qui n'est pas entaché d'un vice de procédure, d'une erreur de fait ou de disproportion, n'est pas illégal  
 - par ailleurs, les préjudices invoqués par la société appelante ne lui ont pas été causés par l'arrêté du 26 mai 2021 mais par la situation irrégulière dans laquelle elle s'est elle-même placée, 
 - à supposer même que cette décision soit entachée d'un vice de procédure, le préfet de l'Eure aurait pu prendre la même décision en respectant une procédure contradictoire préalable, si bien qu'aucun lien de causalité direct et certain entre l'illégalité fautive reprochée et les préjudices invoqués ne peut être retenu, 
 - il y a lieu en toute hypothèse de ramener les prétentions indemnitaires de la société appelante à de plus justes proportions. 
 Par un courrier en date du 22 mai 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office et tiré de ce que le jugement d'annulation du 29 juin 2023 était fondé sur un moyen inopérant dès lors que les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration n'étaient pas applicables à l'arrêté du préfet de l'Eure en date du 26 mai 2021, l'ensemble des règles de procédure administrative auxquelles était soumise son intervention étant fixé par le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, notamment son article 29.  
 Une réponse à ce moyen d'ordre public a été présentée le 27 mai 2025 par la ministre du travail, de la santé, des solidarités et de la famille et a été communiquée. 
 Une réponse à ce moyen d'ordre public a été présentée le 28 mai 2025 par Me André pour la société The A Company et M. A et a été communiquée. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; 
 - la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ; 
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Thulard, premier conseiller, 
 - et les conclusions de M. Eustache, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société anonyme à responsabilité limitée (SARL) The A Company exploite un débit de boissons à l'enseigne " The French Pub ", à Pacy-sur-Eure (27). Par un arrêté du 26 mai 2021, le préfet de l'Eure a prononcé la fermeture administrative pour une durée d'un mois de l'établissement " The French Pub " en application des articles 29 et 40 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, en se fondant sur les constats établis par la Gendarmerie nationale et consignés dans un rapport administratif le 24 mai 2021. Par un courrier en date du 7 juillet 2021, la SARL The A Company a sollicité le retrait de cet arrêté et la réparation du préjudice économique résultant, selon elle, de l'illégalité de cette mesure de police. Par une décision en date du 4 août 2021, le préfet de l'Eure a rejeté explicitement ce recours gracieux et cette demande indemnitaire préalable. La société The A Compagny et son gérant, M. B A, ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler l'arrêté du 26 mai 2021, ensemble la décision expresse du 4 août 2021 portant rejet de recours gracieux, ainsi que de condamner l'Etat à verser à la SARL The A Company la somme de 14 118 euros HT en réparation du préjudice d'exploitation qu'elle estime avoir subi. Par un jugement du 29 juin 2023, le tribunal administratif de Rouen a, après avoir retenu l'existence d'un vice de procédure, annulé l'arrêté du 26 mai 2021, ensemble la décision expresse de rejet de recours gracieux en date du 4 août 2021 en son article 1er, a rejeté les conclusions à fin d'indemnisation des requérants en son article 2, a mis à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros à la société The A Company en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en son article 3 et a rejeté le surplus des conclusions des parties en son article 4.  
 2. La société The A Company et M. A font appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté leurs conclusions indemnitaires en son article 2. 
 3. Par des conclusions présentées comme relevant d'un appel incident, la ministre en charge de la santé demande pour sa part l'annulation de ce jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du préfet de l'Eure en date du 26 mai 2021 en son article 1er. 
 Sur les conclusions présentées par la ministre en charge de la santé : 
 En ce qui concerne la qualification de son appel :  
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 811-10 du code de justice administrative : " Devant la cour administrative d'appel, l'Etat est dispensé de ministère d'avocat soit en demande, soit en défense, soit en intervention. Sauf dispositions contraires, les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'Etat. / Les ministres peuvent déléguer leur signature dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur. ". L'article R. 811-10-1 du même code prévoit que par dérogation, le préfet présente devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'Etat lorsque le litige est né de l'activité des services de la préfecture dans certaines matières dont, en vertu de son 8°) la police des débits de boisson.  
 5. Par ailleurs, aux termes du I de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 susvisée, relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire : "  A compter du 2 juin 2021 et jusqu'au 31 juillet 2022 inclus, le Premier ministre peut, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 : / () / 3° Sans préjudice des articles L. 211-2 et L. 211-4 du code de la sécurité intérieure, réglementer les rassemblements de personnes, les réunions et les activités sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public. ". Aux termes de l'article 29 du décret du 29 octobre 2020 susvisé, lequel a pour objet de prescrire les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire : " () Le préfet de département peut, par arrêté pris après mise en demeure restée sans suite, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont applicables en application du présent décret. ". 
 6. En l'espèce, l'arrêté du préfet de l'Eure en date du 26 mai 2021 ordonnant la fermeture administrative de l'établissement " The French Pub ", pour une durée d'un mois a été pris en application de l'article 29 du décret du 29 octobre 2020 et non dans le cadre de la police des débits de boissons. Ainsi, le présent appel ne relève d'aucun des cas prévus par les dispositions dérogatoires de l'article R. 811-10-1 du code de justice administrative. Le préfet de l'Eure n'a en outre justifié d'aucune  disposition spécifique lui donnant qualité pour agir devant la cour.  Dans ces conditions, seule la ministre en charge de la santé, en sa qualité de ministre intéressée, avait qualité pour faire appel au nom de l'Etat dans la présente instance. 
 7. D'autre part, aux termes de l'article R. 751-8 du code de justice administrative : " Lorsque la notification d'une décision du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel doit être faite à l'Etat, l'expédition est adressée au ministre dont relève l'administration intéressée au litige. ". 
 8. En l'espèce, en l'absence au dossier de l'accusé de réception de la notification du jugement attaqué à la ministre en charge de la santé, les conclusions de cette dernière doivent être regardées comme ayant été présentées dans le délai d'appel et sont ainsi constitutives d'un appel principal. 
 En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il annule l'arrêté du préfet de l'Eure en date du 26 mai 2021 : 
 S'agissant du moyen d'annulation retenu par le tribunal et tenant à la méconnaissance de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration :  
 9. Aux termes de l'article L. 110-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables. ". 
 10. Les dispositions de la loi du 31 mai 2021 et du décret du 29 octobre 2020 pris pour son application, notamment celles de son article 29, constituent des dispositions spéciales régissant les mesures de fermeture administrative des établissements recevant du public au motif de la méconnaissance de leurs obligations sanitaires imposées par l'épidémie de covid-19. Il en résulte que la procédure contradictoire prévue par le code des relations entre le public et l'administration n'est pas applicable à de telles décisions, qui peuvent être légalement édictées, en vertu de l'article 29 du décret du 29 octobre 2020, après une simple mise en demeure restée sans suite.  
 11. Par conséquent, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal et ainsi qu'en ont été informées les parties par un courrier du 22 mai 2025 en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les requérants de première instance ne pouvaient pas utilement soutenir que la décision contestée du 26 mai 2021 serait entachée d'un vice de procédure en l'absence d'engagement de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 12. Dans le cadre de l'effet dévolutif, il appartient toutefois au juge d'appel, dans le cas où il accueille l'un des moyens de l'appelant et avant de faire droit à ses conclusions, de répondre à tous les moyens opérants présentés par l'intimé devant les premiers juges, à la seule exception de ceux qu'il a expressément abandonnés.  
 13. Il y a ainsi lieu en l'espèce pour la cour d'examiner les autres moyens d'annulation de l'arrêté du 26 mai 2021 soulevés par la société The A Company et M. A devant le tribunal administratif de Rouen. 
 S'agissant du moyen d'incompétence : 
 14. Il résulte des dispositions précitées de l'article 29 du décret du 29 octobre 2020 que les préfets de département et non le ministre en charge de la santé étaient compétents pour ordonner la fermeture administrative d'un établissement sur son fondement, contrairement à ce que soutenaient les requérants de première instance. 
 S'agissant de l'erreur de fait : 
 15. Aux termes de l'article 40 du décret du 29 octobre 2020 susvisé, dans sa rédaction alors applicable : " I. - Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation figurant ci-après ne peuvent accueillir du public qu'entre 6 heures et 21 heures et dans le respect des conditions prévues au présent article :  1° Etablissements de type N : Restaurants et débits de boisson ; () II. - Seules les terrasses extérieures des établissements mentionnés au I peuvent accueillir du public, dans la limite de 50 % de leur capacité d'accueil et dans les conditions suivantes : 1° Les personnes accueillies ont une place assise ; 2° Une même table ne peut regrouper que des personnes venant ensemble ou ayant réservé ensemble, dans la limite de six personnes. / (). ".  
 16. En l'espèce, un rapport administratif établi le 24 mai 2021 par un officier de police judiciaire de la gendarmerie nationale mentionne que M. A n'a pas respecté l'obligation du port du masque alors qu'il se trouvait à l'intérieur de l'établissement The French Pub en service les 20 et 21 mai 2021, qu'à deux reprises le 21 mai 2021, des tablées de neuf personnes ont été constatées et, enfin, que des personnes étaient ce jour-là " en train de consommer au bar ", soit nécessairement en dehors des terrasses extérieures. Les documents dont se prévalent les appelants, à savoir les témoignages de clients, dont la plupart ne mentionnent pas avoir été présents le 21 mai 2021, et un constat d'huissier établi le10 juin 2021 postérieurement aux faits en litige, ne sont en l'espèce pas susceptibles de remettre en cause la matérialité des faits constatés par ce rapport. Le moyen tiré d'une erreur de fait ayant entaché l'arrêté de fermeture administrative litigieuse doit ainsi être écarté.  
 S'agissant de la légalité de la mesure de fermeture administrative pour une durée d'un mois : 
 17. Comme il vient d'être dit, il ressort des pièces du dossier que plusieurs manquements à la réglementation sanitaire alors applicable ont été commis dans l'établissement The French Pub les 20 et 21 mai 2021. Il est par ailleurs constant que la SARL The A Company et son gérant, M. A, avaient déjà fait l'objet de deux mises en demeure, en novembre et décembre 2020, ainsi que d'un arrêté de fermeture administrative pour une durée de quinze jours, notifié le 22 décembre 2020, en raison de semblables manquements aux obligations sanitaires rendues nécessaires par l'épidémie alors en cours de covid 19. Compte tenu de la nature des faits établis par le rapport de gendarmerie du 24 mai 2021 et de cette réitération, le préfet de l'Eure était ainsi fondé à prendre à l'encontre de la société un arrêté de fermeture administrative.  
 18. Par ailleurs, au regard des circonstances de l'espèce, le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en fixant la durée de cette fermeture à un mois. 
 19. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la ministre en charge de la santé est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé pour excès de pouvoir l'arrêté du préfet de l'Eure en date du 26 mai 2021. Par suite, la ministre est également fondée à demander à la cour d'annuler l'article 1er de ce jugement.  
 Sur les conclusions présentées par la société The A Company et M. A : 
 En ce qui concerne la régularité du jugement du 29 juin 2023 : 
 20. Eu égard à l'office du juge d'appel, qui est appelé à statuer, d'une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d'autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit en rejetant les conclusions indemnitaires présentées par la société The A Company et M. A compte tenu de la situation irrégulière dans laquelle ils s'étaient placés est inopérant. 
 En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il rejette les conclusions indemnitaires présentées par les requérants : 
 21. Il résulte des points 9 à 19 du présent arrêt qu'aucune illégalité n'entache l'arrêté du préfet de l'Eure en date du 26 mai 2021. 
 22. Par suite, la société The A Company et M. A ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par l'article 2 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leurs conclusions indemnitaires au titre de la prétendue illégalité fautive entachant cette décision. 
 Sur les frais des instances : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la société The A Company et M. A en première instance comme en appel soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante. Il y a donc lieu d'annuler l'article 3 du jugement litigieux du 29 juin 2023 et de rejeter les conclusions présentées en appel sur ce fondement. 
 DECIDE: 
 Article 1er : Les articles 1er et 3 du jugement du tribunal administratif de Rouen en date du 29 juin 2023 sont annulés.  
 Article 2 : Le jugement du 29 juin 2023 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. 
 Article 3 : Les conclusions présentées en appel par la société The A Company et M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société The A Company, à M. B A et à la ministre du travail, de la santé des solidarités et de la famille.  
 Copie en sera transmise pour information au préfet de l'Eure. 
 Délibéré après l'audience du 11 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, 
 - Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,  
 - M. Vincent Thulard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé : V. Thulard        
 La présidente de la 1ère chambre, 
 Signé : G. Borot 
 La greffière, 
 Signé :N. Roméro 
   La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et de la famille en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Nathalie Roméro 
 N°23DA01370