CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 27 novembre 2025

Vu la procédure suivante,  
 
 
Procédure contentieuse antérieure :  
 
La société civile immobilière (SCI) du Pont d’Ardres a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler l’arrêté n° A20-105 du 29 juillet 2020 par lequel le maire de la commune d’Ardres a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AC n° 142 et AC n° 143, situées au lieudit La Sucrerie, sur le territoire communal.  
 
La SCI du Pont d’Ardres a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler l’arrêté n° A20-106 du 29 juillet 2020 par lequel le maire de la commune d’Ardres a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AC n° 29 et AC n° 133, situées au lieudit La Ferme Hemery, sur le territoire communal.  
 
La SCI du Pont d’Ardres a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler l’arrêté n° A20-107 du 29 juillet 2020 par lequel le maire de la commune d’Ardres a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AC n° 31 et AC n° 106, situées au lieudit Le Pont Sans Pareil, sur le territoire communal.  
  
 
Par un jugement nos 2005548, 2005550 et 2005552 du 9 mai 2023, le tribunal administratif de Lille a annulé les arrêtés du 29 juillet 2020.  
  
 
 
 
Procédure devant la Cour 
 
Par une requête et un mémoire enregistrés le 12 juillet 2023 et le 26 juin 2024, la commune d’Ardres, représentée par Me Forgeois, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler ce jugement ;  
 
2°) de rejeter les demandes de la SCI du Pont d’Ardres ;   
 
3°) de mettre à la charge de la SCI du Pont d’Ardres une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle soutient que : 
le tribunal a retenu à tort l’incompétence de l’auteur de l’acte ;  
il a également retenu à tort le vice de procédure selon lequel le service des domaines n’a pas été consulté ;  
l’arrêté attaqué méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme, en ce qu’il n’est justifié d’aucun projet réel et précis d’aménagement.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 janvier 2024, la SCI du Pont d’Ardres, représentée par la SCP Manuel Gros, Héloïse Hicter, Audrey d’Halluin et associés conclut au rejet de la requête et de mettre à la charge de la partie appelante la somme de 3 000 euros. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par l’appelante ne sont pas fondés.  
 
  
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
le code général de la propriété des personnes publiques ;  
le code général des collectivités territoriales ;  
le code de l’urbanisme ;  
le code de justice administrative.  
  
  
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
 
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 novembre 2025 : 
le rapport de Mme Potin, première conseillère ; 
les conclusions de M. Degand, rapporteur public,  
les observations de Me Lefevre substituant Me Forgeois pour la commune d’Ardres et de Me Chavda pour la SCI du Pont d’Ardres. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
La société civile immobilière (SCI) du Pont d’Ardres s’est portée acquéreuse en 2020 auprès de la société Ramery, d’un ensemble immobilier correspondant à trois parcelles cadastrées section AC n° 142, AC n° 143, AC n° 29, AC n° 133, AC n° 31 et AC n° 106 sur le territoire de la commune d’Ardres (Pas-de-Calais). Par trois arrêtés du 29 juillet 2020, le maire de la commune d’Ardres a exercé son droit de préemption urbain sur ces parcelles. La SCI du Pont d’Ardres a demandé l’annulation de ces trois décisions au tribunal administratif de Lille, qui, par un jugement commun du 9 mai 2023, a annulé les trois arrêtés (article 1er), a condamné la commune à verser à la SCI du Pont d’Ardres une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative (article 2) et a rejeté le surplus des conclusions de la commune d’Ardres (article 3). La commune d’Ardres interjette appel de ce jugement. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
En ce qui concerne l’office du juge d’appel : 
 
Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. ». 
 
Il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'une décision de préemption en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. 
 
Dans son jugement du 9 mai 2023, pour faire droit aux conclusions en annulation de la SCI du Pont d’Ardres, le tribunal administratif de Lille a retenu pour l’ensemble des trois arrêtés, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte ainsi que celui tiré de l’absence de consultation du service des domaines et pour ce qui concerne la seule parcelle cadastrée section AC n° 143, un moyen tiré de ce que cette parcelle est pour partie située dans une zone dans laquelle la commune ne pouvait exercer son droit de préemption. La société appelante ne conteste en appel que les deux premiers moyens retenus par le tribunal. 
 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte : 
 
Premièrement, aux termes, d’une part, de l’article L. 221-2 du code de l’urbanisme, « « Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celle de la métropole de Lyon en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. (…) ». D’autre part, aux termes de l’alinéa 9 de l’article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales : « (…) Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement (…) ». 
 
Il est constant que la commune d’Ardres est membre de la communauté de communes des pays d’Opale à laquelle la compétence en matière de plan local d’urbanisme a été transférée. Ainsi, la communauté de communes des pays d’Opale est compétente de plein droit en matière de droit de préemption urbain et a pu en déléguer régulièrement l’exercice à son président par la délibération du 28 novembre 2019.  
 
Deuxièmement, aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : « Le maire peut, (…) par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (…) 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues à l'article L. 211-2 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal (…) ». Aux termes du quatrième alinéa de l’article L. 2122-23 du même code : « Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation ». Le premier alinéa de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme dispose que : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’Etat, à une collectivité locale, à un établissement public ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. Cette délégation peut porter sur un ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l’occasion de l’aliénation d’un bien. (…) ». Aux termes de l’article R. 213-1 de ce même code : « La délégation du droit de préemption prévue par l'article L. 213-3 résulte d'une délibération de l'organe délibérant du titulaire du droit de préemption. / Cette délibération précise, le cas échéant, les conditions auxquelles la délégation est subordonnée. (…) ». 
 
Le conseil municipal a la possibilité de déléguer au maire, pour la durée de son mandat, en conservant la faculté de mettre fin explicitement à tout moment à cette délégation, d’une part, l’exercice des droits de préemption dont la commune est titulaire ou délégataire, afin d’acquérir des biens au profit de celle-ci, et, d’autre part, le cas échéant aux conditions qu’il détermine, le pouvoir de déléguer l’exercice de ces droits à certaines personnes publiques ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement à l’occasion de l’aliénation d’un bien particulier, pour permettre au délégataire de l’acquérir à son profit. La circonstance que cette décision soit postérieure à la délibération du conseil municipal est sans incidence sur la compétence que le maire tenait de celle-ci pour prendre la décision de préemption au nom de la commune, pourvu que celle-ci en soit titulaire ou délégataire à la date de la préemption.  
 
 
Il est constant que, d’une part, par une décision du 20 mars 2020 le président de la communauté de communes des pays d’Opale a délégué l’exercice de son droit de préemption urbain à la commune d’Ardres et que, d’autre part, par une délibération 12 juin 2020, le conseil municipal d’Ardres, à la suite de son installation le 28 mai 2020, a notamment délégué au maire le pouvoir, pendant toute la durée de son mandat, « d’exercer au nom de la commune les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire ». Si la SCI du Pont d’Ardres soutient que par une délibération du 19 mai 2020, le conseil municipal d’Ardres avait déjà délégué l’exercice de son droit de préemption urbain à l’établissement public foncier (EPF) Nord-Pas de Calais, il ressort toutefois des pièces du dossier que le conseil municipal, qui auparavant avait, par une délibération du 9 avril 2014, délégué le droit de préemption urbain au maire, pendant toute la durée du mandat précédent, s’en trouvait alors dessaisi et, sans avoir explicitement rapporté cette délibération antérieure, ne pouvait légalement le déléguer à l’EPF. Dans ces conditions, le maire avait compétence pour prendre les trois arrêtés du 29 juillet 2020, sans qu’ait d’incidence à cet égard la circonstance que le conseil municipal ait, à tort, par sa délibération du 27 juillet 2020, cru devoir autoriser le maire à signer les actes nécessaires à l’exercice du droit de préemption au nom de la commune. 
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le maire d’Ardres était compétent pour prendre les arrêtés n° A20-105 portant sur les parcelles cadastrées n° AC 142 et AC 143, n° A20 106 portant sur les parcelles cadastrées n° AC 26 et AC 133 et n° A20-107 portant sur les parcelles cadastrées n° AC 31 et AC 106 du 29 juillet 2020 et exerçant le droit de préemption urbain sur lesdites parcelles. 
 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’absence de consultation du service des domaines : 
 
D’une part, aux termes de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques./ (…) / L'avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition. (…)». Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 5 décembre 2016, le seuil au-delà duquel le service des domaines doit être consulté est fixé à 180 000 euros. 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales : « Les projets d'opérations immobilières mentionnés à l'article L. 1311-10 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d'une demande d'avis de l'autorité compétente de l'Etat lorsqu'ils sont poursuivis par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics ». Aux termes de l’article L. 1311-10 du même code : « Ces projets d'opérations immobilières comprennent : (…) ; 2° Les acquisitions à l'amiable, par adjudication ou par l’exercice du droit de préemption, d'immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l'attribution, en pleine propriété, l'immeubles ou de parties d'immeubles, d'une valeur totale égale ou supérieure à un montant fixé par l'autorité administrative compétente, ainsi que les tranches d'acquisition d'un montant inférieur, mais faisant partie d'une opération d'ensemble d'un montant égal ou supérieur (…) ». 
 
La consultation du service des domaines préalablement à l'exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie tant pour ce dernier que pour l'auteur de la déclaration d'intention d'aliéner. 
 
La déclaration d’intention d’aliéner adressée par le notaire le 10 février 2020, a été reçue en mairie le 18 février 2020 et faisait état d’un prix de vente de 745 893,10 euros en ce qui concerne les parcelles AC n° 142 et AC n° 143. Par ailleurs, les déclarations d’intention d’aliéner adressées par le notaire le 10 février 2020, ont été reçues en mairie le 19 février 2020 et faisaient état d’un prix de vente respectif de 52 153,20 euros en ce qui concerne les parcelles AC n° 29 et AC n° 133 et de 3 817,20 euros en ce qui concerne les parcelles AC 31 et AC 106. Ces acquisitions constituent une opération d’ensemble au sens de l’article L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales. La consultation préalable du service des domaines était donc obligatoire en application des dispositions précitées. 
 
Il est constant que la commune d’Ardres a saisi la direction départementale des finances publiques par un courrier du 16 juillet 2020. Si la commune soutient que le courrier reçu le 29 juillet 2020 constitue l’avis du service des domaines, il ressort des termes même de ce courrier qui précise que le service en cause n’est « pas en mesure […] de rendre un avis éclairé d’ici le 31 juillet 2020 » que celui-ci ne saurait constituer l’avis requis par l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme. Ainsi, faute d'avoir disposé de l'avis des services fiscaux avant de prendre une décision de préemption à une date à laquelle le délai d'un mois à partir de la réception de la demande communale par le service des domaines n'était pas écoulé, et quand bien même le prix d'acquisition du bien en cause par la commune serait conforme à celui figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner, le maire a entaché les arrêts litigieux d’une irrégularité substantielle. Dans ces conditions, le vice tiré de l’absence d’avis préalable du service des domaines est de nature à entacher d’illégalité les arrêtés du 29 juillet 2020. 
 
Il résulte de ce qui précède que la commune d’Ardres n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé les arrêtés n° A20-105, A20-106 et A20-107 du 29 juillet 2020, au motif que la décision de préemption a été prise sans que le service des domaines ait préalablement donné son avis, privant ainsi la commune comme le propriétaire d’une garantie. 
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la commune d’Ardres n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé les arrêtés du 29 juillet 2020. 
 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI du Pont d’Ardres, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée à ce titre par la commune d’Ardres. 
 
En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d’Ardres une somme de 2 000 euros à verser à la SCI du Pont d’Ardres sur le même fondement. 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : La requête de la commune d’Ardres est rejetée.  
 
Article 2 : La commune d’Ardres versera à la SCI du Pont d’Ardres la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Ardres, à la SCI du Pont d’Ardres, à la société Ramery environnement, à la communauté de communes du pays d’Opale et à la SARL Ferrant PHE.  
 
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, 
M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,  
Mme Marjolaine Potin, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
Signé : M. Potin 
La présidente de la 1ère chambre, 
 
Signé : G. Borot  
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : N. Roméro 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt. 
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
Nathalie Roméro 
 
 
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