CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 5 février 2026

Vu la procédure suivante :  
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler la délibération du 16 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal du Cateau-Cambrésis a adopté la révision du plan local d’urbanisme (PLU) communal, ensemble la décision du 25 avril 2022 rejetant son recours gracieux. 
 
Par un jugement n°2204438 du 30 juin 2023 le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 16 décembre 2021 du conseil municipal du Cateau-Cambrésis adoptant le plan local d’urbanisme communal, ainsi que la décision du 25 avril 2022 rejetant le recours gracieux de Mme B... et a mis à la charge de la commune la somme de 1 500 euros à verser à Mme B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 septembre 2023 et 28 octobre 2024, la commune du Cateau-Cambrésis, représentée par Me Simoneau, demande à la cour : 
 
1°) à titre principal, d’annuler ce jugement ; 
 
2°) à titre subsidiaire, d’annuler ce jugement en ce qu’il prononce l’annulation totale de la délibération du 16 juin 2021 et de circonscrire cette annulation aux seules dispositions du PLU classant en zone 1AU les parcelles pour lesquelles la constructibilité était antérieurement limitée. 
 
 
Elle soutient que : 
l’objectif de progression démographique retenu est en adéquation avec l’attractivité de la commune et le projet démographique prévu par le PLU est cohérent mesuré et fondé sur des données prospectives de moyen et long terme ; 
sur les besoins en matière de création de logements, le calcul retenu repose sur une analyse précise et réaliste, qui intègre le phénomène de desserrement des ménages ;  
sur la délimitation de la zone 1AU et de l’opération d’aménagement et de programmation (OAP) n°3, le classement des parcelles en litige n’est entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation ; 
en identifiant un site enclavé au sein de la zone urbanisée de la commune, pouvant faire l’objet d’une densification et en limitant ainsi la consommation d’espaces agricoles, l’OAP n°3 est en cohérence avec les objectifs de l’orientation 4.4 du plan d’aménagement et de développement durable ; 
dès lors que la plupart des moyens soulevés ont été écartés par les premiers juges et que la proportion des parcelles concernées par les irrégularités relevées sont limitées au regard de l’ensemble du territoire communal, les motifs retenus auraient dû conduire le tribunal à ne prononcer qu’une annulation partielle. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 avril 2024, Mme A... B..., représentée par Me Ramdenie, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune du Cateau-Cambrésis en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
le code de l’urbanisme ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de M. de Miguel, président, 
et les conclusions de M. Degand, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par une délibération du 21 octobre 2013, la commune du Cateau-Cambrésis a prescrit la révision de son plan local d’urbanisme. Le projet de révision a été arrêté par une délibération du 10 décembre 2020. Après enquête publique, la révision du plan local d’urbanisme (PLU) a été adoptée par une délibération du 16 décembre 2021. Ce plan prévoit notamment la modification du classement en zone 1AU des parcelles cadastrées 120, 121, 122, 123, 155, 156, 157, 158 et 159, Mme B... étant propriétaire des parcelles 155, 156 et 159. La commune du Cateau-Cambrésis a rejeté la demande de Mme B... tendant au retrait de la délibération du 16 décembre 2021. Par un jugement du 30 juin 2023, le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 16 décembre 2021 adoptant le plan local d’urbanisme de la commune, ainsi que la décision du 25 avril 2022 rejetant le recours gracieux de Mme B.... La commune du Cateau-Cambrésis demande l’annulation de ce jugement. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En ce qui concerne l’office du juge d’appel : 
 
2. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptible de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ». En vertu de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte intervenu en matière d’urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien‑fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions précitées de l'article L. 600‑4‑1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges. 
 
 
En ce qui concerne les motifs d’annulation retenus par le tribunal : 
 
3. Pour annuler la délibération du 16 décembre 2021 par laquelle la commune du Cateau-Cambrésis a adopté la révision de son PLU, le tribunal administratif de Lille a retenu trois moyens tirés du caractère erroné des prévisions démographiques et des prévisions de logements à créer sur la commune à l’horizon 2035, de l’erreur manifeste d’appréciation dont est entaché la délimitation de la zone 1AU et de l’incohérence entre le règlement et le plan d’aménagement et de développement durable (PADD) du PLU. 
 
S’agissant des incohérences affectant le PLU en matière démographique et d’un objectif de logement fixé de manière manifestement exagérée : 
 
4. D’une part, il ressort des pièces du dossier que l’objectif fixé par le PADD du PLU en termes d’évolution démographique repose sur une augmentation de 6 % de la population de la commune à l’horizon 2035, correspondant à une hypothèse médiane retenue, soit une augmentation de 320 habitants pour un objectif de population totale de 7 350 habitants. Toutefois, il ressort du rapport de présentation du PLU que, contrairement à ce que soutient la commune, les chiffres de l’INSEE démontrent une baisse régulière et constante du nombre de ses habitants depuis 1968, quand elle comptait 9 114 habitants, pour arriver à 7 016 en 2020. Si la population a légèrement augmenté entre 2009 (6 998) et 2014 (7 146), la tendance à la diminution de population a repris ensuite, la population s’étant stabilisée en dernier lieu à 7 016 habitants, soit une augmentation de seulement 18 personnes par rapport au point bas de 2009. Les chiffres exposés dans le rapport de présentation du PLU démontrent que ce déclin démographique concerne également le périmètre de la communauté d’agglomération du Caudrésis et celui du SCOT du Cambrésis, mais que cette tendance est encore plus marquée pour la commune du Cateau-Cambrésis, dont le solde migratoire est constamment négatif sur la période 1968-2017, son solde naturel étant quasiment nul et le vieillissement de sa population marqué. La préfecture a d’ailleurs émis des réserves et mis en garde la commune dans son avis du 12 avril 2021, concernant ces prévisions trop importantes de croissance et donc de consommation foncière pour des logements. Les circonstances que la situation de la commune au sein de l’agglomération de Cambrai favoriserait son attractivité, notamment par l’offre de services éducatifs, culturels, sportifs ainsi qu’une richesse patrimoniale et que la création de la future zone d’activité économique (ZAC) des Quatre Vaux d’une superficie de 20 hectares soit prise en compte dans le projet démographique prévu par le PLU, ne permettent pas de considérer comme réalistes les perspectives d’une croissance démographique de 6 % figurant au PLU. 
 
5. D’autre part, compte tenu des prévisions démographiques retenues, le rapport de présentation du PLU a prévu la nécessité de disposer de 340 logements sur la commune, dont il y a lieu de déduire les projets de construction en cours et les logements vacants, soit un chiffre net de 251 logements à créer. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le taux de logements vacants sur le territoire communal en 2017, évalué à 13,68 % soit 457 logements, était très élevé et en progression constante depuis 1999. Pour contester ces chiffres, la commune se borne à se prévaloir des états de notification des produits prévisionnels de taxe sur les logements vacants recouvrés par les services fiscaux pour 2023 et 2024, pour des montants inférieurs aux prévisions. Toutefois, ce seul critère est insuffisant à démontrer la surévaluation du nombre de logements vacants alléguée par la commune. De même, si la commune invoque la prise en compte du phénomène de desserrement des ménages, elle ne le justifie par aucune donnée chiffrée.  
 
6. Par suite, c’est à bon droit que les premiers juges ont considéré que l’objectif retenu en matière de création de logements est manifestement exagéré. Dans ces conditions, la commune du Cateau-Cambrésis n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a retenu le moyen tiré de l’incohérence affectant le PLU en matière de prévisions démographiques et d’un objectif de logement fixé en conséquence de manière manifestement exagéré. 
 
S’agissant de la cohérence entre le règlement du PLU et le PADD : 
 
7. Aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable : « Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, (…). / Pour la réalisation des objectifs de réduction d'artificialisation des sols mentionnés aux articles L. 141-3 et L. 141-8 (…) le projet d'aménagement et de développement durables fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il ne peut prévoir l'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers que s'il est justifié, au moyen d'une étude de densification des zones déjà urbanisées, que la capacité d'aménager et de construire est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés. Pour ce faire, il tient compte de la capacité à mobiliser effectivement les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés pendant la durée comprise entre l'élaboration, la révision ou la modification du plan local d'urbanisme et l'analyse prévue à l'article L. 153-27 (…) ». Aux termes de l’article L. 151-8 du même code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».  
 
 
8. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 
9. Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d’urbanisme de la commune du Cateau-Cambrésis comprend dans son Orientation n°4 « Développement économique », un objectif 4 « Maintenir l’activité agricole » qui précise que le territoire de la commune présente des caractéristiques agricoles et rurales, formant partie des activités économiques présentes sur la commune et contribuant également à la qualité des paysages, le PLU devant préserver les activités agricoles présentes sur le territoire et limiter autant que possible l’urbanisation des terres agricoles. Or, la création de l’OAP n° 3 et le classement en zone 1AU des parcelles situées entre la rue de la Gaité et la rue des Hauts-Fossés ont pour conséquence l’ouverture à l’urbanisation de 2,1 hectares dont un demi-hectare de terres agricoles, qui ne peut être justifiée par la nécessité d’urbaniser de nouveaux secteurs pour atteindre les objectifs démographiques lesquels sont entachés d’erreurs, comme vu précédemment. Dans ces conditions, la création de l’OAP n°3 et le classement en zone 1AU des parcelles 120, 121, 122, 123, 155, 156, 157, 158 et 159, en ce qu’ils ouvriront à l’urbanisation des terres agricoles, sont, ainsi que l’a considéré à juste titre le tribunal, incohérents avec le PADD, en méconnaissance de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme précité.  
 
S’agissant du classement des parcelles en litige :  
 
10. Aux termes de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « I.  Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification » et assurer le développement de la commune ;  (…) / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; (…) ». L’article L. 151-9 du même code dispose : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-20 de ce code : « Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation (…) ». 
 
11. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 
12. Il ressort des pièces du dossier que l’ensemble des parcelles en litige formant la zone classée en secteur 1AU, dont font partie les parcelles 155, 156 et 159 appartenant à Mme B..., représente une surface de 2,1 hectares en centre-ville, bordée de constructions, mais constituée de jardins potagers, de prairie et de pâture. Leur classement en zone 1AU au sein de l’OAP n°3 Rue de la Gaité/Chemin des Hauts Fossés est motivé au PLU par la nécessité de créer des logements pour faire face aux prévisions démographiques retenues, cette zone étant destinée à recevoir 50 des 251 logements à construire sur la commune. Toutefois, comme il a été vu précédemment, les prévisions de croissance démographiques à hauteur de 6 % ainsi que, par voie de conséquence, les besoins en termes de logements à créer, ont été évalués de manière erronée et exagérée, alors que dans le même temps, la consommation d’un demi-hectare de terres agricoles prévue par la réalisation de cette OAP contrevient à l’orientation n° 4.4. du PADD qui vise à limiter autant que possible l’urbanisation des terres agricoles. Dans ces conditions, le classement en zone 1AU est entaché d’erreur manifeste d’appréciation. 
 
13. Il résulte de ce qui précède que la commune du Cateau-Cambrésis n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé sa délibération en date du 16 décembre 2021, ensemble la décision rejetant le recours gracieux de Mme B.... 
 
 
Sur les conclusions présentées à titre subsidiaire tendant à l’annulation partielle : 
 
14. Contrairement à ce que soutient la commune du Cateau-Cambrésis, les irrégularités constatées concernant le PLU ne portaient pas uniquement sur la zone identifiée de ce plan comprenant les parcelles en litige appartenant à Mme B..., mais concernaient également les prévisions démographiques pour l’ensemble de la commune et celles relatives au nombre de logements à créer en conséquence, ainsi que l’incohérence relevée entre le règlement du PLU et le PADD en ce qu’il prévoit de limiter l’urbanisation des terres agricoles. Dans ces conditions, ces irrégularités ne se limitant pas à des dispositions divisibles du PLU, mais entachant l’ensemble de ce document, il n’y a pas lieu de prononcer une annulation partielle du plan local d’urbanisme de la commune. En conséquence, les conclusions présentées à titre subsidiaire par la commune du Cateau-Cambrésis et tendant à l’annulation partielle du PLU doivent être rejetées. 
 
 
Sur les frais liés à l’instance :  
 
15. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune du Cateau-Cambrésis une somme de 1.500 euros à verser à Mme B... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1 : La requête de la commune du Cateau-Cambrésis est rejetée. 
 
Article 2 : La commune du Cateau-Cambrésis versera à Mme B... une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune du Cateau-Cambrésis et à Mme A... B.... 
 
Copie en sera adressée au préfet du Nord. 
 
Délibéré après l’audience publique du 22 janvier 2026 à laquelle siégeaient : 
 
M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur assurant la présidence de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative, 
M. Vincent Thulard, premier conseiller, 
Mme Marjolaine Potin, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026. 
 
L’assesseur le plus ancien, 
 
 
 
 
 
Signé : V. ThulardLe président de la formation de jugement, 
 
 
 
 
 
Signé : F-X de Miguel  
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : N. Roméro 
 
La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Nathalie Roméro