CAA59 · 4e chambre - formation à 3 — 4 décembre 2025

Vu la procédure suivante :  
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête et des mémoires enregistrés les 11 septembre 2023, 24 septembre 2024, 29 octobre 2024 et 30 décembre 2024, la SAS Bugnidis, représentée par Me Jean Courrech, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler l’avis émis par la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) le 20 avril 2023 ainsi que l’arrêté du maire de Bugnicourt du 11 août 2023 qui lui a refusé un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale ;  
 
2°) d’enjoindre à la CNAC et au maire de Bugnicourt de statuer à nouveau sur son projet.   
 
Elle soutient que : 
- un drive n’est pas exclu du bénéfice de la dérogation à l’interdiction d’artificialisation des sols prévue au V de l’article L. 752-6 du code de commerce ;  
- le projet remplit les conditions de la dérogation prévue par ce V.  
 
 
Par un mémoire enregistré le 19 janvier 2024, les sociétés GC Market et HMI Distribution, représentées par Me Philippe Jourdan, concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
Elles soutiennent que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
Par un mémoire enregistré le 2 octobre 2024, la commune de Bugnicourt expose que l’avis de la CNAC sur la base duquel le maire de la commune a été obligé d’opposer un refus est illégal.  
 
 
Par un mémoire enregistré le 18 octobre 2024, la CNAC, agissant par sa présidente, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 5 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.   
 
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Par un mémoire enregistré le 5 décembre 2024, la société Auchan Hypermarché, représentée par Me Stéphanie Encinas, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 5 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Par une ordonnance du 11 décembre 2024, l’instruction a été close au 13 janvier 2025. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, notamment son article 49 ;  
- la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ;   
- le code de commerce ;  
- le code des relations entre le public et l’administration ;  
- le code de l’urbanisme ;   
- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;  
- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;  
- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;  
- le décret n° 2022-1312 du 13 octobre 2022;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Marc Heinis, président de chambre, 
- les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public,  
- et les observations de Me Morisseau substituant Me Courrech représentant la SAS Bugnidis, de Me Encinas représentant Auchan Hypermarché et Intermarché et de M. B... représentant la préfecture de la région des Hauts-de-France.  
 
La SAS Bugnidis a déposé une note en délibéré le 21 novembre 2025. 
 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Aux termes de l’article L. 113-12 du code de justice administrative : « Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, (…) la cour administrative d'appel peut, par une décision qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu'à un avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai ». 
 
2. D’une part, l’article L. 752-21 du code de commerce issu de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dispose : « Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la Commission nationale d'aménagement commercial ne peut déposer une nouvelle demande d'autorisation sur un même terrain, à moins d'avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l'avis de la commission nationale. / Lorsque la nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle au sens de l'article L. 752-15 (…) elle peut être déposée directement auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial ». Selon cet article L. 752-15 : « (…) Une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d'instruction ou dans sa réalisation, subit des modifications substantielles, du fait du pétitionnaire, au regard de l'un des critères énoncés à l'article L. 752-6 (…) ». L’article R. 752-43-4 dispose : « La nouvelle demande comprend (…) le dossier actualisé de demande d'autorisation d'exploitation commerciale (…) la demande est accompagnée d'un exposé synthétique des ajustements apportés au projet (…) ». 
 
3. Le V de l’article L. 752-6 issu de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets dispose que « (…) Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent V (…) ». L’article 1er du décret du 13 octobre 2022 relatif aux modalités d'octroi de l'autorisation d'exploitation commerciale pour les projets qui engendrent une artificialisation des sols  a créé un article R. 752 du code de commerce aux termes duquel : « L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivrée pour un projet d'équipement commercial dont la réalisation engendre une artificialisation des sols » et a prévu à son article 9 que « Les dispositions du présent décret s'appliquent pour les demandes déposées à compter du 15 octobre 2022 ».  
 
4. L’article L. 221-2 du code des relations entre le public et l’administration dispose : « Sauf s'il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s'applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur (…) ».  
 
5. D’autre part, le V de l’article L. 752-6 du code de commerce créé par la loi du 22 août 2021 dispose : « L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols (…) / Toutefois, une autorisation (…) peut être délivrée si le pétitionnaire démontre (…) que son projet s'insère en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d'urbanisation adéquat, qu'il répond aux besoins du territoire et qu'il obéit à l'un des critères suivants (…) / Les deuxième à sixième alinéas du présent V sont applicables uniquement aux projets ayant pour objet : / a) La création d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial d'une surface de vente inférieure à 10 000 mètres carrés ; / b) L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial dès lors que la surface de vente totale dudit magasin ou ensemble commercial reste inférieure à 10 000 mètres carrés (…) ».  
 
6. L’article L. 752-15 du code de commerce, issu de la loi du 23 novembre 2018, dispose : « L'autorisation d'exploitation commerciale (…) est accordée par mètre carré de surface de vente. (…) ». L’article L. 752-16 du même code, issu de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dispose : « Pour les points permanents de retrait par la clientèle d'achats au détail mentionnés à l'article L. 752-3, l'autorisation est accordée par piste de ravitaillement et par mètre carré d'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées au retrait des marchandises ». 
 
7. La SAS Bugnidis a déposé le 10 décembre 2021 une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la création à Bugnicourt, à côté d’un supermarché « Leclerc » de 2 000 m2, d’un drive de onze pistes et 880 m2 d’emprise au sol. La CNAC a émis le 16 juin 2022 un avis défavorable au projet avec la faculté de la saisir directement sur le fondement de l’article L. 752-21 du code de commerce. La SAS Bugnidis a déposé le 6 février 2023 une nouvelle demande, sur laquelle la CNAC a émis le 17 avril 2023 un avis défavorable au motif qu’un drive venant artificialiser des sols ne peut pas bénéficier de la dérogation à l’interdiction d’artificialisation posée au V de l’article L. 752-6 du code de commerce.  
 
8. La requête pose les questions de savoir : 
 
1°) Si, lorsque le pétitionnaire a présenté une demande d’autorisation d’exploitation commerciale sur laquelle la CNAC a émis, avant la date du 15 octobre 2022 à laquelle se réfère l’article 9 du décret du 13 octobre 2022, un avis défavorable avec faculté de la saisir directement puis, après le 13 octobre 2022, une nouvelle demande d’autorisation d’exploitation commerciale, la loi du 22 août 2021 s’applique, nonobstant les particularités de la procédure dite de « revoyure », au nouvel avis émis par la CNAC sur cette nouvelle demande.  
 
2°) En cas de réponse positive à la première question, s’il y a lieu de considérer :  
 
 
  - soit que la création d’un drive sur un sol non artificialisé est exclue du bénéfice de la dérogation prévue au V de l’article L. 752-6 du code de commerce, puisque cette disposition fixe un plafond de dérogation de 10 000 m2 de surface de vente alors que l’article L. 752-16 du même code détermine la portée de l’autorisation accordée à un drive sans se référer à cette surface ;  
 
- soit, alors que l’article 10 de la directive du 12 décembre 2006 prévoit que les critères d’octroi d’une autorisation « sont a) non discriminatoires ; b) justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général ; c) proportionnels à cet objectif d’intérêt général », qu’il y a lieu d’admettre cette dérogation dans la limite d’un plafond déterminé par référence aux surfaces, bâties ou non, affectées au retrait des marchandises du drive, qui ont vocation à permettre à ses clients de bénéficier de ses prestations commerciales, ou par référence, comme le Sénat l’a envisagé lors de l’adoption de la loi du 22 août 2021 et eu égard à l’objet de la loi climat et résilience, à l’emprise au sol du drive, le cas échéant en incluant le bâtiment de stockage.  
 
9. Ces questions constituent des questions de droit nouvelles présentant une difficulté sérieuse et susceptibles de se poser dans de nombreux litiges. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir à statuer sur la requête et de transmettre le dossier de l’affaire au Conseil d’Etat pour avis sur ces questions. 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : Le dossier de la requête de la SAS Bugnidis est transmis au Conseil d’Etat pour examen des questions de droit énoncées au point 8. 
 
Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de la SAS Bugnidis jusqu’à l’avis du Conseil d’Etat ou, à défaut, jusqu’à l’expiration du délai de trois mois à compter de la transmission du dossier prévue à l’article 1er. 
 
Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu’en fin d’instance. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Bugnidis, à la Commission nationale d’aménagement commercial, à la commune de Bugnicourt et aux sociétés Auchan Hypermarché, Intermarché et GC Market et HMI Distribution.  
 
Copie de l’arrêt sera transmise, pour information, au préfet de la région des Hauts-de-France.  
 
Délibéré après l’audience publique du 20 novembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
- M. Marc Heinis, président de chambre, 
- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure, 
- Mme Alice Minet, première conseillère.   
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025. 
 
 
Le président-rapporteur, 
 
 
 
 
 
Signé : M. A...La présidente assesseure, 
 
 
 
 
 
Signé : C. Baes-Honoré  
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : E. Héléniak 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat, du tourisme et du pouvoir d'achat, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.  
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
 
 
 
 
 
Elisabeth Héléniak