CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 23 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La commune de Mouvaux a demandé au tribunal administratif de Lille d'une part, d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet du Nord a prononcé sa carence au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé à 60% le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code, à compter du 1er janvier 2020 pour une durée de 3 ans et d'autre part, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 2101318 du 31 juillet 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté la requête présentée pour la commune de Mouvaux. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 septembre 2023 et le 31 juillet 2024, la commune de Mouvaux, représentée par Me Balaÿ, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 2101318 du 31 juillet 2023 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa requête ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet du Nord a prononcé sa carence au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé à 60% le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code, à compter du 1er janvier 2020 pour une durée de 3 ans ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté en litige est motivé de façon stéréotypée ; 
 - le jugement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les objectifs triennaux fixés entre 2017 et 2019 n'étaient pas atteignables, qu'elle a justifié des difficultés rencontrées et qu'elle démontre les efforts réalisés ; 
 - le taux de 30 % de logement locatifs sociaux fixé par le législateur aurait impliqué la construction de 663 logements sur le territoire de la commune jusqu'en 2025 ; 
 - la sanction est disproportionnée en raison du caractère non atteignable des objectifs fixés par le préfet pour la période ; 
 - le tribunal n'a pas pris en considération certains arguments justifiant des difficultés rencontrées ; 
 - elle ne dispose plus de la compétence en matière d'urbanisme, ni en matière d'habitat. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 5 mars 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - la décision en litige est suffisamment motivée ; 
 - les moyens soulevés par la commune et repris en appel ne sont pas fondés. 
 En application des dispositions de l'article R. 611-11-1 et du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 octobre 2024 par une ordonnance datée du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 janvier 2025 : 
 - le rapport de M. Vérisson,  
 - les conclusions de M. Eustache, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Roels, représentant la commune de Mouvaux. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par décision du 27 juillet 2017, le préfet du Nord a fixé à la commune de Mouvaux un objectif triennal de réalisation de 198 logements locatifs sociaux (LLS) entre 2017-2019. Après avoir constaté que seuls 67 logements, soit 33,84 % de l'objectif initial, avaient été réalisés sur la période concernée, le préfet du Nord a, par l'arrêté litigieux du 21 décembre 2020, prononcé la carence de la commune dans la réalisation des objectifs ainsi assignés et fixé une majoration de 60 % du montant de prélèvement défini à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation à compter du 1er janvier 2020 pour une durée de 3 ans. La commune de Mouvaux a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2020. Par le jugement attaqué du 31 juillet 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté la requête de la commune de Mouvaux. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 En ce qui concerne le cadre juridique du litige : 
 2. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " I. - Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à () 3 500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales. ". Aux termes de l'article L. 302-7 du même code : " Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5 () ". Aux termes de l'article L. 302-9-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'État dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'État dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. / Les dépenses déductibles mentionnées au quatrième alinéa de l'article L. 302-7 qui n'ont pas été déduites du prélèvement viennent en déduction de la majoration du prélèvement. / La majoration du prélèvement est versée au fonds national mentionné à l'article L. 435-1. / L'arrêté du représentant de l'État dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction.  () ". 
 En ce qui concerne la motivation de la décision du 21 décembre 2020 : 
 3. Si la commune soutient que la décision du 21 décembre 2020 est motivée de façon stéréotypée, aux motifs que les termes figurant dans la décision sont identiques à ceux mentionnés dans des décisions similaires prises à l'égard d'autres communes, il ressort néanmoins des termes de la décision en litige que celle-ci mentionne des éléments de fait propres à la commune de Mouvaux, à savoir une réalisation de 67 logement correspondant à 33,84 % du nombre de logement assignés par l'objectif afférent à la période concernée de 2017 à 2019. En outre, la décision du 21 décembre 2020 fait état de plusieurs projets et circonstances propres à la commune de Mouvaux, mentionnant ainsi des éléments produits par la commune dans le cadre de la procédure contradictoire préalable à la décision en litige. Par ailleurs, la décision comporte la mention des dispositions sur lesquelles le préfet a entendu fonder sa décision. Par suite, l'arrêté du 21 décembre 2020 comporte les motifs de fait et de droit propres à la commune ayant fondé la décision en litige. Dès lors, le moyen tiré de la motivation stéréotypée de l'arrêté du 21 décembre 2020 doit être écarté. 
 En ce qui concerne le bien-fondé du prononcé de la carence : 
 4. Il résulte des dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de ce même article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.  
 5. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. 
 6. Selon les objectifs triennaux de réalisation de logements sociaux fixés à la commune de Mouvaux pour la période 2017-2019 par un courrier du préfet du Nord du 27 juillet 2017 que la commune n'a pas contesté, elle devait créer 198 logements sociaux, dont 30 % au plus financés par des prêts locatifs sociaux (PLS) et 30 % au moins financés par des prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI). Elle n'a réalisé au cours de la période que 67 logements soit un taux de réalisation de l'objectif triennal de seulement 33, 84 %, elle a financé 27,12 % de logements en PLAI, et 3,39 % de logements en PLS. Il est par ailleurs constant que la commune de Mouvaux ne remplit pas ses objectifs de réalisation de LLS depuis plusieurs années. 
 7. La commune de Mouvaux ne peut utilement contester l'objectif final de 25 % des résidences principales et l'échéance triennale de 2025 qui découlaient des articles L. 302-5 et L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation. Elle se prévaut de nombreuses difficultés ayant fait obstacle à la réalisation des 198 logements attendus, à savoir notamment qu'elle ne bénéficie pas d'emprise foncière disponible, que les prix des surfaces immobilières sont élevés, qu'elle n'a pas de maîtrise sur les décisions d'urbanisme et les opérations de construction elles-mêmes et que les projets engagés ont rencontré des complications opérationnelles et juridiques. Cependant, concernant la seule période en cause, allant de 2017 à 2019, les éléments ponctuels qu'elle produit pour démontrer, selon elle, sa politique volontariste en matière de logements sociaux, ne permettent pas de remettre en cause l'appréciation portée par le préfet, ni l'avis de la commission départementale Solidarité et Renouvellement urbain (SRU) du 2 octobre 2020, aux termes duquel elle n'a pas engagé l'ensemble des moyens à sa disposition, notamment en termes de taux minimal de logement locatif social des opérations de construction, d'accompagnement des bailleurs sociaux et d'anticipation des difficultés, une fois les projets engagés. Il résulte de l'instruction que le taux de logement locatifs sociaux a stagné autour de 14,5 % sur la période concernée, au regard notamment de l'abandon d'un projet de construction de 27 logements au début de l'année 2017, alors même que la commune aurait autorisé des projets comportant 54,72 % de LLS la même année. Les difficultés rencontrées dans la réalisation des projets LMH / boulevard de la Marne, du 127 rue du Congo, de l'impasse Constantin, du 114, rue du Roubaix et des rues Kléber / Marceau, ne permettent pas de considérer qu'elles ont, à elles seules, compromis la réalisation de l'objectif global assigné par le préfet. De même, si la commune se prévaut d'autres projets, tels que ceux du Carbonisage et de la Carrière des Prés, ces différents projets n'entrent pas dans la période 2017-2019 concernée. Par ailleurs, si la commune soutient qu'elle ne dispose d'aucune compétence en matière d'urbanisme, il n'est pas sérieusement contesté qu'elle n'a pas sollicité la modification des dispositions d'urbanisme aux fins d'instaurer une servitude de mixité sociale, ni demandé à abaisser le seuil de dix-sept logements déclenchant l'obligation de construction de logements sociaux fixé dans l'orientation d'aménagement et de programmation thématique du PLU, ni même saisi le préfet en vue de l'exercice des compétences du droit de préemption. Si la commune fait valoir qu'elle a adhéré au contrat de mixité sociale en 2016, alors qu'un tel contrat a normalement pour effet de lui permettre de remédier d'elle-même à cette situation, cette circonstance ne lui a pas permis d'atteindre l'objectif triennal assigné. Les nombreux éléments produits par la commune, dont seuls certains portent sur la période concernée, ne permettent pas d'établir qu'elle bien engagé l'ensemble des moyens dont elle disposait pour parer aux difficultés qu'elle allègue. Enfin, si elle soutient que de nombreux recours contentieux initiés contre les projets de logements ont ralenti leur réalisation, elle ne précise pas dans quelle mesure ils auraient retardé la mise en œuvre de l'ensemble des projets de logements sociaux sur son territoire, alors d'ailleurs que ces recours ne sont pas suspensifs. Par suite, la commune de Mouvaux n'est pas fondée à soutenir que le constat de carence dressé par le préfet du Nord est entaché d'erreur d'appréciation. 
 En ce qui concerne la disproportion alléguée de la sanction : 
 8. Si la commune a rempli ses objectifs triennaux au titre des périodes 2008-2010 et 2011-2013, elle n'a pas réussi à les atteindre au titre des périodes 2014-2016 et 2017-2019. Comme indiqué précédemment, ses allégations sur sa volonté de mettre en œuvre une politique plus volontariste de logements sociaux qui serait en butte à des difficultés rencontrées dans la réalisation ne sont pas suffisamment étayées par les pièces versées au dossier. Si la commune soutient qu'elle a conclu un contrat de mixité sociale en 2016, il ne ressort d'aucune disposition que la seule signature de ce contrat, qui ne présume en rien du respect de ses engagements, doive être prise en compte par l'autorité administrative lorsqu'elle décide d'appliquer la majoration prévue à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. La commission départementale SRU a considéré, le 2 octobre 2020, que la commune de Mouvaux n'a pas usé de l'ensemble des moyens lui permettant à la fois d'atteindre l'objectif assigné et de rattraper son déficit en termes de logements sociaux. Dans son avis du 17 novembre 2020 portant sur le bilan triennal 2017-2019 dans la région des Hauts-de-France, la commission nationale SRU a recommandé d'appliquer " au minimum une majoration du prélèvement fondé sur la base du différentiel entre le taux de réalisation et l'objectif plein () " et " à envisager, pour les communes proposées à la carence une seconde fois consécutive un renforcement significatif du niveau de majoration () ". Le préfet s'est borné à fixer 60 % le taux de majoration du prélèvement, alors que la commune de Mouvaux n'a pas réalisé 66,16 % de son objectif dans un contexte de carence réitérée. Il s'ensuit que la commune de Mouvaux n'est pas fondée à soutenir que le taux de majoration de 60 % appliqué par le préfet du Nord est disproportionné. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la commune de Mouvaux n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. 
 Sur les frais de l'instance : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Mouvaux, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Mouvaux est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mouvaux et au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Copie pour information sera adressée au préfet du Nord. 
 Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Borot, présidente de chambre, 
 - Mme Legrand, présidente-assesseure, 
 - M. Vérisson, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2025. 
 Le rapporteur, 
 D. VérissonLa présidente de la 1ère chambre, 
 G. Borot 
 La greffière, 
 N. Roméro 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Nathalie Roméro 
 N°23DA01860