CAA59 · 2e chambre - formation à 3 — 25 juin 2025

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif d'Amiens, d'une part, d'annuler la décision du 11 mai 2021 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) des Hauts-de-France a rejeté sa demande de protection fonctionnelle et, d'autre part, de condamner l'ARS à lui rembourser les frais d'avocat qu'il a exposés. 
 Par un jugement no 2102293 du 21 septembre 2023, le tribunal a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 novembre 2023 et 22 août 2024, M. A, représenté par Me Chartrelle, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la décision du directeur général de l'ARS des Hauts-de-France en date du 11 mai 2021 ;  
 3°) d'enjoindre au directeur de l'ARS des Hauts-de-France de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 
 4°) de condamner l'ARS des Hauts-de-France au remboursement des frais engagés à hauteur de la somme de 42 803 euros, à parfaire ; 
 5°) de mettre à la charge de l'ARS des Hauts-de-France la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la décision contestée est insuffisamment motivée ; 
 - elle n'a pas été précédée d'un examen complet et personnalisé de sa situation ; 
 - elle méconnaît l'autorité de la chose jugée et la présomption d'innocence ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 dès lors que les faits qui lui sont reprochés ne sont pas établis et qu'il n'a commis aucune faute personnelle détachable de ses fonctions tout en bénéficiant d'une relaxe concernant le versement des primes agricoles et l'indemnité de résidence au directeur financier ; 
 - il appartient à l'ARS de prendre en charge financièrement ses frais d'avocat au regard des dispositions de l'article L. 6143-7-1 du code de la santé publique.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 27 juin 2024, l'ARS des Hauts-de-France conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés ; 
 - si par extraordinaire la cour venait à considérer que la protection fonctionnelle doit lui être accordée, la prise en charge financière de ses frais d'avocat au titre des procédures concernées incombe en tout état de cause non pas à l'ARS mais à l'établissement de rattachement.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de la santé publique ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Delahaye, président-assesseur ; 
 - les conclusions de Mme Regnier, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Chartrelle pour M. A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  M. A, admis à la retraite à compter du 1er juin 2019 après avoir notamment dirigé les centres hospitaliers de La Fère et de Chauny (Aisne), a, par un jugement du tribunal correctionnel de Laon du 7 novembre 2019, fait l'objet d'une condamnation pénale pour des faits, commis au cours de ses fonctions, de soustraction, détournement ou destruction de biens d'un dépôt public par le dépositaire ou ses subordonnés, de faux et usage de faux dans un document administratif constatant un droit, une identité ou une qualité, ou accordant une autorisation, et atteinte à la liberté d'accès ou à l'égalité des candidats dans les marchés publics. Par un arrêt du 20 janvier 2021, la cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) l'a en outre condamné à verser 1 000 euros d'amende pour des irrégularités commises en sa qualité d'ordonnateur du centre hospitalier de Chauny. Par une lettre du 5 décembre 2020, M. A a sollicité auprès du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) des Hauts-de-France le bénéfice de la protection fonctionnelle à raison des faits ayant donné lieu à des poursuites pénales ainsi que de ceux ayant donné lieu à des poursuites devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Par une décision du 11 mai 2021, le directeur général de l'ARS a rejeté sa demande. M. A relève appel du jugement du 21 septembre 2023 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision ainsi qu'à la condamnation de l'ARS à lui rembourser les frais d'avocat exposés au cours de ces différentes procédures. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. 
 A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions pour l'obtenir ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". 
 3. Pour rejeter la demande de protection fonctionnelle présentée par M  A, le directeur général de l'ARS des Hauts-de-France, après avoir rappelé les dispositions applicables de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 2023, a relevé que les actes ayant motivé sa condamnation pénale par le tribunal correctionnel de Laon en date du 7 novembre 2019 étaient constitutifs de fautes personnelles détachables de ses fonctions de directeur des centres hospitaliers de la Fère et de Chauny et qu'il ne peut par ailleurs pas bénéficier de la protection fonctionnelle au titre des poursuites engagées à son encontre devant la Cour de discipline budgétaire et financière dès lors que celle-ci ne peut être accordée que dans le cas où la responsabilité civile ou pénale du fonctionnaire est recherchée. Ainsi, cette décision est suffisamment motivée au regard des exigences posées par les articles L. 211-2 et L. 211-5 suivants du code des relations entre le public et l'administration. En outre, contrairement à ce qui est soutenu par l'appelant, il ne ressort ni de cette motivation, ni d'aucune autre pièce du dossier, que l'administration n'aurait pas procédé à un examen individuel et complet de sa situation. 
 4. En deuxième lieu, pour rejeter la demande d'un fonctionnaire qui sollicite le bénéfice de la protection fonctionnelle, l'autorité administrative peut exciper du caractère personnel détachable du service de la ou des fautes qui ont conduit à l'engagement de la procédure pénale, sans attendre l'issue de cette dernière. Elle se prononce au vu des éléments dont elle dispose à la date de sa décision en se fondant, le cas échéant, sur ceux recueillis dans le cadre de la procédure pénale. Par suite, l'administration a pu légalement statuer sur la demande de protection fonctionnelle de M. A, alors même qu'il avait interjeté appel du jugement du tribunal correctionnel de Laon du 7 novembre 2019, l'intéressé ne pouvant utilement se prévaloir à ce titre de la méconnaissance de l'autorité de la chose jugée ou de la présomption d'innocence. 
 5. En troisième lieu, aux termes des dispositions alors en vigueur de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, désormais codifiées aux articles L. 134-1 et suivants du code général de la fonction publique : " I. - A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / II. - Sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l'exercice de ses fonctions. Lorsque le fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d'attribution n'a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions n'est pas imputable au fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui. / III .- Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. (). ". Aux termes de l'article L. 6143-7-1 du code de la santé publique, dans sa version alors en vigueur : " La protection prévue à l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est mise en œuvre au bénéfice des personnels de direction des établissements mentionnés au 1° de l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, par le directeur général de l'agence régionale de santé. ". 
 6. Lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet. Une faute d'un agent public qui, eu égard à sa nature, aux conditions dans lesquelles elle a été commise, aux objectifs poursuivis par son auteur et aux fonctions exercées par celui-ci est d'une particulière gravité, doit être regardée comme une faute personnelle justifiant que la protection fonctionnelle soit refusée à l'agent, alors même que, commise à l'occasion de l'exercice des fonctions. En revanche ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l'intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant dès lors que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé à l'agent qui en fait la demande. 
 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que M. A a fait l'objet de poursuites pénales à raison de différents faits commis dans le cadre de l'exercice de ses fonctions à la direction des centres hospitaliers de La Fère et de Chauny. Il lui est d'abord reproché d'avoir fait bénéficier à un agent d'un logement pour nécessité absolue de service cumulé illégalement avec le paiement d'astreintes non médicales, puis, à la suite du refus du comptable public de poursuivre le paiement de ces indemnités, de lui avoir accordé un bail, signé le 28 janvier 2013 avec effet du 1er janvier 2012 au 1er décembre 2016, portant sur la location d'une maison pour un loyer modique de 200 euros alors que celui-ci a été évalué à 698 euros, ce loyer n'ayant par ailleurs pas été réglé régulièrement. A également été retenu à l'encontre de M. A le fait d'avoir accordé à son assistante de direction, alors même qu'il avait été informé par la directrice des ressources humaines de l'illégalité de cette pratique, une indemnité de résidence forfaitaire d'un montant de 1 142 euros par mois qui n'était pas compatible avec son statut d'agent administratif de catégorie C ainsi que de lui avoir fait bénéficier d'une prime représentant 128 % de son salaire net en lui confiant des missions à réaliser au centre hospitalier de Chauny en plus de son poste à temps plein d'assistante de direction au CH de la Fère, par le biais d'une convention de mise à disposition entre ces deux établissements alors dirigés par M. A et d'avoir apposé sur cette convention établie entre octobre 2014 et janvier 2015 une fausse date de signature du 2 janvier 2012. Après avoir été averti de l'illégalité de cette convention par un courrier du centre des finances publiques du 19 décembre 2014, M. A a requis le comptable public en charge du CH de la Fère aux fins de paiement de l'indemnité rétroactive accordée à l'intéressée pour un montant de 69 459,34 euros, ce qui a été refusé par ce dernier. Enfin, il est également reproché au requérant d'avoir signé le 8 décembre 2009 et pour une durée indéterminée un contrat avec une société portant sur l'animation de l'espace culturel au sein de l'établissement d'un montant annuel de 100 000 euros en méconnaissance des règles de la commande publique, société dont il était par ailleurs devenu actionnaire le 11 juin 2012 à hauteur de 10 % du capital. M. A, à raison de ces faits, a été reconnu coupable des délits de détournement de fonds publics, de faux et usage de faux dans un document administratif constatant un droit, une identité ou une qualité ou accordant une autorisation, et de favoritisme pour des faits commis. L'appelant ne produit aucun élément de nature à remettre en cause la matérialité des faits qui lui sont reprochés. Compte tenu de la particulière gravité des irrégularités commises pendant plusieurs années par M. A dans l'exercice de ses fonctions de direction caractérisant notamment la mise en place d'un système visant à accorder des faveurs financières de façon systématique à un certain nombre de ses subordonnés, ces faits sont constitutifs de fautes personnelles détachables de l'exercice de ses fonctions, sans que n'ait d'incidence à ce titre la circonstance que l'intéressé a bénéficié d'une relaxe partielle au titre de l'octroi irrégulier d'une indemnité de résidence et de primes agricoles. Par suite, le directeur général de l'ARS des Hauts-de-France n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées en estimant que la demande présentée par M. A au titre des poursuites pénales engagées à son encontre n'entrait pas dans le champ de la protection fonctionnelle. 
 8. D'autre part, il résulte des dispositions précitées de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 que l'administration doit accorder une protection à ceux de ses agents qui font l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de leurs fonctions. Dès lors que les amendes infligées par la CDBF n'ont pas le caractère d'une sanction pénale, la protection fonctionnelle ne saurait, dès lors, être accordée à un agent faisant l'objet d'une procédure devant cette juridiction sur le fondement des articles L. 312-1 et suivants du code des juridictions financières dans leur version en vigueur à la date de la décision en litige. Par suite, M. A ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 s'agissant des faits ayant conduit à sa condamnation par la CDBF. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 9. Eu égard à ce qui a été dit précédemment quant au bien-fondé de la décision du directeur général de l'ARS des Hauts-de-France en date du 11 mai 2021 rejetant la demande de protection fonctionnelle présentée par M. A, les conclusions de ce dernier tendant à la condamnation de l'ARS à lui rembourser les frais d'avocat engagés au titre de ces différentes procédures doivent, en tout état de cause, être rejetées. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'annulation de la décision du directeur général de l'ARS des Hauts-de-France en date du 11 mai 2021 ainsi qu'à la condamnation de l'ARS à lui rembourser les frais d'avocat qu'il a engagés. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 11. Le présent arrêt, qui rejette la requête de M. A, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ARS des Hauts-de-France, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. A au titre des frais d'instance.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er  : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Copie en sera adressée à l'agence régionale de santé des Hauts-de-France. 
 Délibéré après l'audience publique du 27 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Benoît Chevaldonnet, président de chambre, 
 - M. Laurent Delahaye, président-assesseur, 
 - M. Guillaume Vandenberghe, premier conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 juin 2025. 
 Le président-rapporteur, 
 Signé : L.  DelahayeLe président de chambre, 
 Signé : B. Chevaldonnet 
 La greffière, 
 Signé : A. Vigor 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 No23DA02156