CAA69 · 1ère chambre - formation à 3 — 7 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure 
 
M. C... A... et Mme B... E... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards a transféré à l'établissement public foncier local (EPFL) de la Savoie l’exercice du droit de préemption de la commune sur les parcelles cadastrées section H n°s1010, 1009 et 1256 et l’arrêté du 20 novembre 2019 par lequel le directeur de l’EPFL de la Savoie a décidé de préempter ces parcelles, ainsi que les décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux contre cette délibération et cet arrêté. 
 
Par un jugement n° 2002356 du 4 avril 2023, le tribunal a, à son article premier, annulé la délibération du 25 octobre 2019 ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux exercé à l’encontre de cette délibération et, à son article 2, rejeté le surplus des conclusions des parties.  
 
Procédure devant la cour 
 
Par une requête enregistrée le 2 juin 2023 et un mémoire en réplique enregistré le 5 novembre 2025 et qui n’a pas été communiqué, M. A... et Mme E..., représentés par Me Cordel, demandent à la cour :  
 
1°) de réformer ce jugement en annulant l’arrêté du 20 novembre 2019 du directeur de l’EPLF de la Savoie et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux dirigé contre cet arrêté ;  
 
2°) de mettre à la charge respective de la commune de Saint-Colomban-des-Villards et de l’EPFL de la Savoie le versement d’une somme 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que : 
– ils justifient d’un intérêt leur donnant qualité pour agir à l’encontre de la décision de préemption ; 
– l’arrêté du 20 novembre 2019 est entaché d’incompétence en ce qu’il n’est pas justifié des formalités de publicité et d’affichage de la délibération du 13 juin 2014, de l’arrêté du 28 octobre 2019 et de la délibération du 17 septembre 2019 ; la preuve de la notification de ces actes aux vendeurs et à leur notaire n’est pas davantage rapportée ; 
– à la date du 28 octobre 2019, l’EPFL de la Savoie n’avait plus compétence pour recevoir délégation du droit de préemption urbain dans la mesure où cette compétence était alors détenue par son directeur en vertu d’une délibération du 17 septembre 2019 ; 
– la déclaration d’intention d’aliéner n’a pas été transmise au responsable départemental des services fiscaux et l’avis du service des domaines n’a pas été sollicité ; ces moyens sont recevables ; 
– les parcelles préemptées ne sont pas toutes situées en zone AUc1 et l’EPFL de la Savoie ne pouvait donc faire usage du droit de préemption sur la parcelle H n°1256 sans méconnaître l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme ; 
– il n’est pas justifié, à la date à laquelle le droit de préemption a été exercé, de la réalité d’un projet qui vise à la réalisation d’une opération d’aménagement répondant à l’un des objets mentionnés aux articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme et à un intérêt général suffisant.  
 
Par un mémoire en défense enregistré le 20 octobre 2025, l’EPFL de la Savoie, représenté par Me Tournier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A... et Mme E... le versement d’une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il fait valoir que :  
– les requérant ne justifient pas d’un intérêt pour agir ;  
– les moyens tirés du défaut de notification de l’arrêté du 20 novembre 2019 aux vendeurs et à leur notaire, de l’absence de transmission de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux et de l’absence d’avis du service des domaines sont irrecevables ;  
– les autres moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 17 novembre 2025, la commune de Saint-Colomban-des-Villards, représentée par Me Mollion, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A... et Mme E... le versement d’une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que : 
- le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté du 20 novembre 2019, en ce qu’il est soutenu qu’il n’est pas justifié des formalités de publicité et d’affichage de la délibération du 13 juin 2014, de l’arrêté du 28 octobre 2019 et de la délibération du 17 septembre 2019, que la preuve de la notification de ces actes aux vendeurs et à leur notaire n’est pas davantage rapportée et qu’à la date du 28 octobre 2019, l’EPFL de la Savoie n’avait plus compétence pour recevoir délégation du droit de préemption urbain, est inopérant : 
- les moyens tirés du défaut de notification de l’arrêté du 20 novembre 2019 aux vendeurs et à leur notaire, de l’absence de transmission de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux et de l’absence d’avis du service des domaines sont irrecevables et en tout état de cause non fondés ; 
- l’argument, présenté dans le cadre du moyen relatif à l’absence de réalité d’un projet qui vise à la réalisation d’une opération d’aménagement répondant à l’un des objets mentionnés aux articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme et à un intérêt général suffisant, selon lequel le projet aurait été possible sans user de la préemption en se contentant d’agrandir le projet par l’Est est inopérant ; 
- les autres moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
– le code général des collectivités territoriales ;  
– le code de l’urbanisme ; 
– le code de justice administrative. 
 
Les parties a été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience publique : 
– le rapport de Mme Mauclair, 
– les conclusions de Mme D...,  
– et les observations de Me Di Nicola substituant Me Cordel, représentant M. A... et Mme E..., et de Me Martin substituant Me Mollion, représentant la commune de Saint-Colomban-des-Villards.  
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par une délibération du 25 octobre 2019, le conseil municipal de la commune de Saint-Colomban-des-Villards a transféré à l'établissement public foncier local (EPFL) de la Savoie l’exercice du droit de préemption de la commune sur les parcelles cadastrées section H n°s1010, 1009 et 1256. Par un arrêté du 20 novembre 2019, le directeur de l’EPFL de la Savoie a décidé de préempter ces parcelles. M. A... et Mme E..., qui avaient signé un compromis de vente pour l’acquisition de ces parcelles, ont sollicité du tribunal administratif de Grenoble l’annulation de cette délibération et de cet arrêté ainsi que des décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux à l’encontre de ces deux décisions. Par un jugement du 4 avril 2023, le tribunal a, à son article premier, annulé la délibération du 25 octobre 2019 ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux contre cette délibération et, à son article 2, rejeté le surplus des conclusions des parties. M. A... et Mme E... demandent la réformation de ce jugement et l’annulation de l’arrêté du 20 novembre 2019 et de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux contre cet arrêté. 
 
2. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut (…), par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues (…) au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal (…) ». Aux termes du quatrième alinéa de l’article L. 2122-23 du même code : « Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation ». Aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit (…) à un établissement public y ayant vocation (…). Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. (…) ». 
 
3. D’autre part, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (…) / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. (…) / La publication ou l'affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite. ». Aux termes de l’article L. 2131-2 du même code, dans sa rédaction alors applicable : « Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / 1° Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 2122-7 du même code : « La publication des arrêtés du maire peut être constatée par une déclaration certifiée du maire. / (…) ». Il résulte de ces dernières dispositions que la mention, apposée sous la responsabilité du maire, certifiant qu'un acte communal a été publié, fait foi jusqu'à preuve du contraire. Par suite, la seule circonstance que la réalité de la publication d'un acte comportant une telle mention soit contestée devant le juge ne suffit pas, faute de preuve, à regarder cet acte comme n'ayant pas été publié. 
 
4. Il ressort des mentions de l’arrêté du 20 novembre 2019 du directeur de l’EPFL de la Savoie qu’il est fondé, d’une part, sur la délibération du 13 juin 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Colomban-des-Villards a délégué au maire l’exercice, au nom de la commune, du droit de préemption urbain, laquelle comporte la mention « certifié exécutoire par transmission en sous-préfecture et publication le 15 juillet 2014 » et, d’autre part, sur l’arrêté du 28 octobre 2019 du maire de la commune déléguant l’exercice du droit de préemption à l’EPFL de la Savoie, reçu en sous-préfecture le 4 novembre 2019. En outre, le maire a certifié sous sa responsabilité le caractère exécutoire de cet acte et cette mention fait foi jusqu’à preuve du contraire.  
 
5. Par ailleurs, d’une part, aux termes de l’article R. 324-2 du code de l’urbanisme : « Le conseil d'administration peut déléguer au directeur, dans les conditions qu'il détermine, ses pouvoirs de décision, à l'exception de ceux prévus aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 324-5. Le directeur peut à ce titre être chargé d'exercer au nom de l'établissement les droits de priorité et de préemption dont l'établissement est délégataire ou titulaire (…) ». En outre, l’article L. 324-7 du même code prévoit que les actes et délibérations des établissements publics fonciers locaux sont soumis au contrôle de légalité prévu par les articles L. 2131-1 à L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. Enfin, aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / (…) ». 
 
6. D’autre part, en l’absence de dispositions prescrivant une formalité de publicité déterminée, les délibérations ayant un caractère réglementaire d’un établissement public entrent en vigueur et sont opposables aux tiers à compter de la date de leur publication au bulletin officiel de cet établissement ou de celle de leur mise en ligne, dans des conditions garantissant sa fiabilité, sur le site internet de cette personne publique. Toutefois, compte tenu de l’objet des délibérations et des personnes qu’elles peuvent concerner, d’autres modalités sont susceptibles d’assurer une publicité suffisante.  
 
7. La délibération du 17 septembre 2019 par laquelle le conseil d’administration de l’EPFL de la Savoie a délégué à son directeur sa compétence en ce qui concerne l’exercice du droit de préemption, transmise au contrôle de légalité le 26 septembre 2019, comporte la mention « Publiée sur notre site internet le 4 octobre 2019 » ainsi que le tampon de l’établissement qui font foi jusqu’à preuve du contraire, laquelle n’est pas rapportée en l’espèce. Cette délibération était donc opposable à compter de cette dernière date. Par ailleurs, dans le cadre des dispositions précitées de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme qui l’autorisaient à déléguer ponctuellement à l’EPFL de la Savoie son droit de préempter les parcelles cadastrées section H n°s1010, 1009 et 1256, le maire de Saint-Colomban-des-Villards n’aurait pu désigner légalement la personne compétente au sein de l’établissement pour exercer ce droit. Par suite, le directeur de l’EPFL de la Savoie était compétent, en vertu de l’arrêté du 28 octobre 2019, pour prendre l’arrêté contesté du 20 novembre 2019. 
 
8. Enfin, la délibération du 13 juin 2014, l’arrêté du 28 octobre 2019 et la délibération du 17 septembre 2019 n’avaient pas à être notifiés aux propriétaires de biens concernés. 
 
9. Il suit de là que le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté du 20 novembre 2019 doit être écarté en toutes ses branches. 
 
10. En deuxième lieu, le demandeur en première instance, qu’il soit appelant ou intimé, est recevable à invoquer en appel les seuls moyens se rattachant aux causes juridiques dont procédaient les moyens soulevés en première instance. Il ressort des pièces du dossier de première instance que les moyens tirés de ce que l’EPFL de la Savoie n’établit pas avoir procédé à la notification de l’arrêté de préemption contesté aux vendeurs et à leur notaire, ni avoir transmis la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux, ni avoir sollicité l’avis du service des domaines ont été soulevés devant le tribunal par les requérants dans un mémoire enregistré le 25 juin 2021, soit plus de deux mois après l’expiration du délai de recours contentieux, qui a couru au plus tard à compter de la date de saisine du tribunal, le 20 avril 2020, alors qu’aucun moyen de légalité externe n'avait été invoqué dans ce délai. Ces moyens, qui ne sont pas d’ordre public, sont, dès lors, irrecevables.  
 
11. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme : « Les communes dotées (…) d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan (…) ».  
 
12. Les parcelles préemptées H 1009 et 1010 sont classées en zone AUc1 du plan local d’urbanisme. Si la parcelle H 1256 n’est que partiellement classée dans cette zone, seule cette partie de parcelle est concernée par la préemption en litige, ainsi que cela ressort notamment des mentions relatives aux surfaces des parcelles concernées par la déclaration d’intention d’aliéner et du plan qui lui est joint, sur lequel figure explicitement la mention de la division de la parcelle 1256. Compte tenu de ces éléments au regard desquels l’arrêté de préemption est intervenu, le moyen tiré de ce que l’EPFL aurait fait usage de son droit de préemption sur une partie de la parcelle 1256 située en zone As ne peut qu’être écarté. 
 
13. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement (…) ». Aux termes de l’article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets (…) d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme (…) ».  
  
14. Il résulte de ces dispositions que les titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de vérifier si le projet d’action ou d’opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l’exercice de ce droit. 
 
15. Il ressort des termes de l’arrêté de préemption contesté qu’il a été adopté en vue de permettre l’aménagement d’ensemble de la zone classée AUc1 au plan local d’urbanisme, laquelle appartient à la commune de Saint-Colomban-des-Villards à l’exception des parcelles H 1009 et 1010 et d’une partie de la parcelle 1256, faisant l’objet de la préemption, pour « organiser le maintien de ses activités économiques, mais également […] favoriser le développement des loisirs et du tourisme ». Il précise que la commune souhaite maîtriser le tènement à fin d’optimiser le front de neige pour rendre réalisable son projet de téléporté en phase de pré-étude opérationnelle, ainsi que son projet de construction d’un bâtiment polyvalent destiné à accueillir un bar-restaurant, des commerces et des logements saisonniers. Pour la mise en œuvre de ces projets, la commune, qui a classé le front de neige en zone AUc1 destinée à recevoir une urbanisation touristique depuis la révision de son plan local d’urbanisme en 2010, avait initialement prévu la seule édification du bâtiment polyvalent pour la réalisation duquel elle a obtenu un permis de construire le 30 août 2017. En tant que gestionnaire du domaine skiable, la commune a ensuite engagé un projet portant sur l’installation d’une télécabine au départ du front de neige pour relier le haut du domaine skiable, pour lequel elle a présenté une étude lors du conseil municipal du 27 juillet 2018 et lancé une étude faunistique et floristique. La circonstance que sa consistance a évolué ne permet pas de caractériser l’absence de réalité du projet d’ensemble de la commune. Par ailleurs, le coût excessif de cette opération à la date de la préemption n’est pas établi. Dans ces conditions, l’EPFL justifiait, à cette date, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. 
 
16. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. A... et Mme E... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Par suite, leur requête doit être rejetée, en toutes ses conclusions. 
 
17. Il y a lieu de mettre à la charge de M. A... et Mme E... le versement d’une somme de 1 000 euros, d’une part, à l’établissement public foncier local de la Savoie et, d’autre part, à la commune de Saint-Colomban-des-Villards, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de M. C... A... et Mme B... E... est rejetée.   
 
Article 2 : M. A... et Mme E... verseront une somme de 1 000 euros à l'établissement public foncier local de la Savoie et la même somme à la commune de Saint-Colomban-des-Villards, sur le fondement des dispositions l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à Mme B... E..., à l'établissement public foncier local de la Savoie et à la commune de Saint-Colomban-des-Villards.  
 
Délibéré après l’audience du 17 mars 2026 à laquelle siégeaient : 
 
Mme Michel, présidente de chambre,   
Mme Mauclair, présidente assesseure, 
Mme Letellier, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 avril 2026.  
 
 
La rapporteure, 
 
A.-G. Mauclair  
La présidente, 
 
C. Michel  
 
 
La greffière, 
 
F. Prouteau 
 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de la Savoie en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,