CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 6 juin 2024

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 M. D B a demandé au tribunal administratif de Nice de condamner solidairement la commune de Cannes et l'Etat à lui verser la somme de 141 000 euros au titre des préjudices qu'il estime avoir subis, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts. 
 Par un jugement n° 1803934 du 17 novembre 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.  
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 janvier 2023 et 4 avril 2024, M. B, représenté par Me Nizou-Lesaffre, demande à la Cour :  
 1°) d'annuler le jugement du 17 novembre 2022 du tribunal administratif de Nice ; 
 2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ;  
 3°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Cannes et de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - le jugement attaqué est irrégulier dans la mesure où n'ont pas été visés les articles du code de justice administrative dont le tribunal a entendu faire application ; 
 - le tribunal a commis une erreur de droit et une dénaturation des pièces du dossier et des faits de l'espèce en considérant que le permis litigieux n'était pas illégal ;  
 - le permis de construire litigieux méconnaît les dispositions de l'article 10.2.2 du règlement de la zone UEb du plan local d'urbanisme (PLU) de Cannes ; l'article 8 du règlement de ce PLU n'est pas, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, applicable en l'espèce ; cette illégalité est susceptible d'engager la responsabilité pour faute de la commune de Cannes ;  
 - le maire de Cannes, agissant au nom de l'Etat, a commis une faute en s'abstenant de faire dresser un procès-verbal constatant la méconnaissance du permis de construire et d'adopter un arrêté interruptif de travaux ; cette faute est susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat ;  
 - la construction réalisée n'est pas en conformité avec les prescriptions du permis de construire accordé ;  
 - il a subi un préjudice consistant en une diminution de la valeur vénale de son appartement, à hauteur de 121 000 euros ; 
 - il subit un préjudice de jouissance continue, dans la mesure où, d'une part, l'immeuble litigieux occulte sa vue mer, et, d'autre part, la transformation d'une villa individuelle en immeuble collectif entraîne des nuisances, notamment en termes de promiscuité et de bruit, à hauteur de 20 000 euros.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 27 juillet 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que :  
 - le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité ;  
 - le maire, agissant au nom de l'Etat, n'a pas commis de faute en s'abstenant de dresser un procès-verbal et d'adopter un arrêté interruptif de travaux au regard des dispositions de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme ;  
 - aucun lien de causalité n'existe entre les fautes et les préjudices allégués par le requérant ;  
 - les préjudices allégués par le requérant ne sont pas caractérisés ; ils sont en outre manifestement surévalués.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 août 2023, la commune de Cannes, représentée par Me Eglie-Richters, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ramener à de plus justes proportions toute condamnation susceptible d'être prononcée à son encontre, et, en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la requête de première instance était tardive, la légalité d'un permis de construire devenu définitif ne pouvant être remise en cause dans le cadre d'un plein contentieux postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux ouvert contre ce permis ;  
 - le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité ;  
 - la commune n'a commis aucune faute en accordant le permis litigieux, qui ne méconnaît pas les dispositions du règlement du PLU de Cannes ;  
 - la commune n'a commis aucune faute en ne dressant pas de procès-verbal sur le fondement des dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ;  
 - les préjudices dont se prévaut le requérant ne sont pas caractérisés ; ils ne présentent aucun lien de causalité avec une quelconque faute commise par la commune ; ils sont surévalués. 
 La présidente de la Cour a désigné M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Claudé-Mougel, premier conseiller ;  
 - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;  
 - les observations de Me Debruges, substituant Me Eglie-Richters, représentant la commune de Cannes.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 29 juillet 2016, le maire de Cannes a délivré à M. C A un permis de construire portant sur des modifications et extensions d'une villa sise 38 boulevard du Soleil à Cannes. M. B a sollicité, le 29 juin 2018, du maire de Cannes et du préfet des Alpes-Maritimes le versement d'une somme de 50 000 euros au titre des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de ce permis de construire. Ces demandes ont été rejetées, par une décision du 17 août 2018 du maire de Cannes et une décision implicite du préfet des Alpes-Maritimes. M. B relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à ce que la commune de Cannes et l'Etat soient condamnés solidairement à lui verser la somme de 141 000 euros au titre desdits préjudices.  
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision () contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. () ". 
 3. Le jugement attaqué, qui vise le code de justice administrative et le code de l'urbanisme et cite les articles de ces codes que le tribunal a appliqués pour rejeter la demande présentée devant lui par M. B, répond aux dispositions précitées de l'article R. 741-2 du code de justice administrative qui imposent de viser les dispositions dont il est fait application. 
 4. En second lieu, si le requérant soutient que le jugement attaqué est irrégulier car entaché d'une erreur de droit ou d'une dénaturation des pièces du dossier et des faits de l'espèce, ces moyens, qui relèvent d'ailleurs du contrôle du juge de cassation et non de celui du juge d'appel, sont sans incidence sur la régularité du jugement attaqué, et ne peuvent donc qu'être écartés comme inopérants. 
 Sur les conclusions aux fins d'indemnisation : 
 En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Cannes : 
 5. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. La responsabilité de l'administration ne saurait en revanche être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité.  
 6. Aux termes de l'article 10 du règlement de la zone UE du plan local d'urbanisme (PLU) de Cannes, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté litigieux : " 10.1 - Conditions générales : / a) La hauteur des bâtiments est mesurée au pied du bâtiment au point le plus bas du sol existant avant travaux ou du sol excavé après travaux de l'ensemble du bâtiment hors entrée(s) de garage jusqu'au niveau de l'égout du toit le plus haut, ouvrages techniques, cheminées et autres superstructures exclues. () 10.2 - Hauteur maximale : () 10.2.2 - Secteur UEb : / La hauteur des bâtiments ne doit pas excéder 9 mètres. () ". Selon l'article 8 des dispositions générales du règlement de ce PLU, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté litigieux : " Les travaux ayant pour objet l'entretien, l'amélioration, la restauration, la rénovation de bâtiments existants non conformes au P.L.U sont interdits s'ils aggravent la non-conformité du bâtiment par rapport aux règles définies par le règlement du P.L.U ".  
 7. D'une part, les travaux litigieux portent sur la modification des façades de la villa existante, de la toiture tuile existante et de la véranda existante au R+1, l'extension modérée en R+1 et en rez-de-jardin de la villa existante, l'extension de la terrasse du rez-de-chaussée façade Sud et la restructuration des cinq logements existants. La notice descriptive du projet explicite que ces travaux ont pour objet de rénover la villa, laquelle présentait un état " vétuste et totalement inhabitable ". Contrairement à ce que soutient le requérant, le projet ne tend pas à " transformer une maison individuelle en immeuble collectif ", dès lors que les cinq logements prévus préexistent aux travaux litigieux. Dans ces conditions, ces travaux, qui portent sur des modifications et extensions limitées, doivent être regardés comme ayant pour objet l'entretien, l'amélioration, la restauration ou la rénovation du bâtiment existant, au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article 8 du règlement du PLU de Cannes.  
 8. D'autre part, il résulte de l'instruction, et notamment de la notice descriptive du projet litigieux, que la construction existante excède la hauteur maximale posée par les dispositions précitées de l'article 10 du règlement du la zone UE du PLU de Cannes, s'élevant à une hauteur de 12,04 mètres. Contrairement à ce que soutient le requérant, il résulte de la lettre même de l'article 8 précité du règlement du PLU de Cannes que ces dispositions ont pour objet d'interdire des travaux d'entretien sur une construction existante non conforme au PLU dans la seule mesure où ces travaux entraîneraient une aggravation de cette méconnaissance, mais n'ont pas pour objectif d'interdire de tels travaux s'ils avaient pour effet de rendre la construction plus conforme aux dispositions méconnues du PLU ou étaient étrangers à ces dispositions. Il résulte de l'instruction que le projet litigieux prévoit notamment de ramener la hauteur de la construction existante à 11,50 mètres, la rendant ainsi plus conforme aux dispositions précitées de l'article 10.2.2 du règlement de la zone UE du PLU de Cannes. Dès lors, M. B n'est pas fondé à soutenir que le permis de construire litigieux méconnaîtrait ces dispositions.  
 9. Dans ces conditions, il résulte de l'instruction que le maire de Cannes n'a pas commis de faute en délivrant à M. A le permis de construire litigieux.  
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : 
 10. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnées à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal. () ". Selon l'article L. 480-4 de ce même code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 610-1 de ce même code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. () ".  
 11. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d'un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l'interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas. D'autre part, le maire est tenu de dresser un procès-verbal lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée aux articles L. 480-4 et L. 610-1 du même code, résultant de la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, alors même que le procès-verbal d'infraction dressé en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme a le caractère d'un acte de procédure pénale dont la régularité ne peut être appréciée que par les juridictions judiciaires, il appartient à la juridiction administrative de connaître des litiges qui peuvent naître du refus du maire de faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés par les dispositions précitées et, le cas échéant, l'enjoindre à dresser procès-verbal d'infraction. Enfin, lorsqu'il exerce les attributions qui lui ont été confiées par les articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l'urbanisme, le maire agit en tant qu'autorité de l'Etat. 
 12. Il résulte de l'instruction que M. B a sollicité des services de la ville de Cannes, à plusieurs reprises, qu'ils se déplacent pour constater l'allégation de celui-ci selon laquelle les travaux réalisés entraîneraient une hauteur du bâtiment supérieure de 70 centimètres par rapport à celle prévue par le permis de construire. Les 10 novembre et 20 décembre 2017, la ville de Cannes a informé le requérant qu'après vérification sur place, des agents municipaux assermentés avaient constaté que la construction réalisée était conforme au permis délivré. Pour remettre en cause ces éléments probants, M. B produit notamment deux procès-verbaux de constat d'huissier établis les 25 juillet 2014 et 27 mars 2018. Contrairement à ce que soutient le requérant, ces procès-verbaux ne mentionnent aucunement la hauteur exacte de la construction litigieuse, et les photographies jointes à ceux-ci ne permettent pas de constater une différence de hauteur de la construction litigieuse entre 2014 et 2018, alors même que la végétation située entre la propriété du requérant et la propriété litigieuse a largement évolué entre ces deux dates, ni, a fortiori, de chiffrer de manière précise, ni même, au demeurant, de manière approximative, la hauteur de ladite construction. Si M. B se prévaut par ailleurs d'une lettre de la mairie, datée du 3 novembre 2021, indiquant qu'un procès-verbal d'infraction a été transmis au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Grasse, cette lettre, qui n'a au demeurant pas été adressée au requérant, ne porte aucune indication sur la construction objet du procès-verbal mentionné, et aucun élément ne permet de considérer que cette construction serait celle à l'origine du présent litige. Dès lors, M. B ne produit aucun élément probant, les quelques photographies non datées ne présentant pas un tel caractère, permettant de remettre en cause les constatations effectuées par les agents assermentés de la mairie, au soutien de l'allégation selon laquelle les travaux réalisés ne respecteraient pas le permis de construire délivré.  
 13. Dans ces conditions, il résulte de l'instruction que le maire de Cannes n'a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en s'abstenant de dresser un procès-verbal et de prendre un arrêté interruptif des travaux.  
 14. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Cannes à sa demande de première instance, M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à chacune des parties la charge de ses frais.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Cannes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D B, à la commune de Cannes et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, où siégeaient : 
 - M. d'Izarn de Villefort, président, 
 - M. Claudé-Mougel, premier conseiller, 
 - M. Lombart, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024 
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