CAA13 · 2ème chambre - formation à 3 — 18 octobre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021 portant approbation des dispositions spécifiques du plan Orsec départemental " secours en montagne ". 
 Par un jugement n° 2200823 du 14 février 2023, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 avril 2023 et le 17 mars 2024, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, représentée par Me Vallar, demande à la cour d'annuler le jugement du 14 février 2023 du tribunal administratif de Nice et l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021 portant approbation des dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne ". 
 Elle soutient que :  
 - sa requête est recevable ; 
 - l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il définit la zone de montagne en utilisant la définition qui en est donnée par la loi du 9 janvier 1985 dite " loi Montagne ", contrairement à ce que prévoit la circulaire du 6 juin 2011 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration sur le secours en montagne, dite circulaire Khil ; 
 - les critères utilisés par le préfet pour décider qu'une opération relève du secours en montagne et non du droit commun sont entachés d'une erreur de fait ; 
 - il n'appartient qu'au seul préfet de décider qu'une opération ressortit ou non de la qualification d'opération de montagne et, par conséquent, le plan contesté ne pouvait légalement prévoir que cette décision serait confiée à une unité spécialisée de permanence, qui est soit la compagnie républicaine de sécurité (CRS) des Alpes soit le peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM) ; 
 - l'application de l'arrêté contesté conduit à écarter quasi-systématiquement les sapeurs-pompiers du secours en montagne, alors que la loi les considère comme les acteurs principaux du secours à personnes. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable faute pour la Fédération requérante de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - l'invocation par la requérante de la circulaire du 6 juin 2011 du ministre de l'intérieur est inopérante ; 
 - les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 ; 
 - la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 ; 
 - la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Mahmouti, 
 - les conclusions de M. Gautron, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Vallar, représentant la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 31 décembre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé les dispositions spécifiques du plan Orsec départemental " secours en montagne " et abrogé l'arrêté du 3 juillet 2013 jusqu'alors applicable en la matière. Ce nouveau plan définit le champ d'application du secours en montagne en distinguant deux zones au sein du département concerné, respectivement celle de " montagne " où il est applicable et celle de " littoral/droit commun ". Il détermine également les modalités de traitement de la demande de secours en montagne et, en particulier, prévoit que la qualification en " opération de secours en montagne " s'opère en fonction d'un schéma d'alerte présenté sous forme de logigramme, au terme d'un arbitrage systématique réalisé par l'unité spécialisée de permanence, en l'occurrence la CRS des Alpes ou le PGHM des Alpes-Maritimes. 
 2. La Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France relève appel du jugement du 14 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021. 
 Sur la définition des zones dans lesquelles s'appliquent les dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne " : 
 3. D'une part, aux termes de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure : " Le plan Orsec départemental détermine, compte tenu des risques existant dans le département, l'organisation générale des secours et recense l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en œuvre. Il définit les conditions de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours. / Le plan Orsec comprend des dispositions générales applicables en toute circonstance et des dispositions propres à certains risques particuliers. Dans ce dernier cas, il précise le commandement des opérations de secours. / Le plan Orsec départemental est arrêté par le représentant de l'Etat dans le département, sous réserve des dispositions de l'article L. 742-7. ". 
 4. D'autre part, aux termes de l'article I.3 du plan contesté : " Définition du secours en montagne et champ d'application. / Le présent dispositif spécifique ORSEC "secours en montagne" s'applique dans les communes répertoriées dans la carte annexée comme "montagne". / Cette carte détermine deux zones du département (annexe n°1) des Alpes-Maritimes : - une zone " Montagne " dans laquelle toute opération est soumise à l'arbitrage de l'unité spécialisée, après organisation de la conférence téléphonique interservices, chargée de qualifier l'intervention comme "ORSEC secours en montagne" (PGHM ou CRS Alpes). Dans cette zone, l'intervention est présumée "ORSEC secours en montagne" ; () - une zone " littoral / zone de droit commun ". ". 
 5. La fédération requérante soutient que c'est à tort que le préfet des Alpes-Maritimes a, pour déterminer le champ d'application des dispositions spécifiques du plan Orsec départemental " secours en montagne ", assimilé la " zone Montagne " où elles s'appliquent aux zones de montagne au sens de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne. Elle invoque à l'appui de son moyen la circulaire du 6 juin 2011 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration sur le secours en montagne, dite circulaire Khil, qui indique que si une opération de secours en montagne se définit comme toute opération de secours faite en zone de montagne, " la notion de zone de montagne est entendue dans son acception courante et non au sens juridique qui lui est conféré par la loi Montagne du 9 janvier 1985 ". 
 6. Toutefois, la circulaire ministérielle invoquée par la requérante n'empêchait en tout état de cause pas le préfet de se référer à la notion de montagne au sens de la loi dite Montagne, laquelle renvoie expressément au code de la sécurité intérieure et dont il n'est pas contesté qu'elle constitue par ailleurs un élément de référence objectif qui n'est pas sans rapport avec l'objet de son arrêté. En outre, la requérante ne se prévaut d'aucun texte interdisant aux préfets de se référer aux zonages effectués dans le cadre de la loi montagne tandis que la seule circonstance qu'il l'ait fait ne démontre pas, en l'absence d'autre précision apportée par la requérante, qu'il se serait trompé dans la délimitation des zones. D'ailleurs, dans leur circulaire commune du 18 septembre 2017 portant sur les opérations de secours en montagne, les trois directeurs généraux de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile ne définissent pas non plus ce que doit être une zone de montagne, laissant à chaque plan Orsec le soin de définir les zones géographiques dans lesquelles les dispositions spécifiques du secours en montagne s'appliquent. Enfin, le plan contesté prévoit que chaque demande d'appel au secours fait l'objet d'une décision particulière et que la qualification en " opération de secours en montagne " s'opère en fonction d'un schéma d'alerte présenté sous forme de logigramme et non pas seulement en fonction d'un critère géographique. 
 7. Il suit de là que les seuls éléments invoqués par la requérante ne sont pas de nature à démontrer que la définition des zones dans lesquelles s'appliquent les dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne " arrêté par le préfet des Alpes-Maritimes serait entachée d'une erreur de droit. Le moyen doit donc être écarté. 
 Sur la qualification d'une demande en opération de " secours en montagne " : 
 S'agissant des critères utilisés pour qualifier une opération de " secours en montagne " : 
 8. Aux termes de l'article II.2 - Qualification et traitement de la demande de secours en montagne du plan ORSEC départemental " secours en montagne " arrêté par le préfet des Alpes-Maritimes : " La qualification de l'opération de secours en montagne (SMO) est faite par l'unité spécialisée de permanence en fonction d'un certain nombre de paramètres et en application de la carte annexée de sectorisation des interventions. / Les notions d'altitude, de déclivité ou de type d'activité, tout comme l'emploi du vecteur aérien, sont intéressants et doivent être prises en compte, mais ne suffisent pas à définir à elles seules la qualification de l'opération de secours en montagne. / D'autres critères sont donc également pris en compte, dont certains constituent des constantes, et la plupart des variables : conditions météorologiques, type de terrain, accessibilité (voie carrossable accessible par un véhicule de secours), degré d'urgence, disponibilité des acteurs, nombre de victimes, absence de localisation précise de la victime, notion de recherches, péril imminent, fin de journée ou nuit, recours aux techniques et matériels propres aux activités de montagne () ". 
 9. L'article II.3 - Le schéma d'alerte et de détermination montagne/droit commun - de ce même plan, dessine un arbre décisionnel représentant les différents résultats d'une série de questions : " Traitement de l'appel par l'opérateur de traitement des appels au CODIS. / L'intervention se situe-t-elle en zone d'application du DS ORSEC montagne ' / Si oui, la victime est-elle facilement et rapidement accessible par un véhicule de secours et d'assistance aux victimes (VSAV) ' Si oui, intervention en droit commun (), si non, l'opération nécessite-t-elle la mise en œuvre des techniques et des matériels spécifiques aux activités de montagne ' Si oui, Dispositions Spécifiques ORSEC, si non, Les conditions météorologiques permettent-elles la réalisation du secours dans des conditions acceptables ' Si non, dispositions Spécifiques ORSEC, si oui, la victime est-elle accessible par voie routière carrossable ' Si non, dispositions Spécifiques ORSEC, si oui, l'état de la victime nécessite-t-il l'utilisation d'un vecteur et d'une technique d'évacuation particulière ' Si oui, dispositions Spécifiques ORSEC, si non, intervention de droit commun. ". 
 10. Il est soutenu par la fédération requérante que les critères utilisés par le préfet pour décider qu'une opération relève du secours en montagne et non du droit commun sont entachés d'une erreur de fait. Elle soutient que, alors que seules les opérations complexes devraient être l'objet du plan Orsec, le critère choisi de la difficulté d'accès aboutit à une trop large application de ce plan. 
 11. Toutefois, contrairement à ce que soutient la requérante, il ne résulte pas de l'arbre décisionnel cité au point 9 que le seul critère tiré du défaut d'accessibilité par véhicule au lieu où se situe la victime impliquerait automatiquement le déclenchement des dispositions spécifiques du plan Orsec départemental " secours en montagne ". Au contraire, ce critère ne déclenche ce plan que si, en plus, il est répondu par l'affirmative à la question " L'opération nécessite-t-elle la mise en œuvre des techniques et des matériels spécifiques aux activités de montagne ' ". Il s'en suit que plusieurs critères sont appliqués pour qualifier une opération de secours en montagne et que celui de l'absence d'accessibilité par voie carrossable n'est pas déterminant. Compte tenu par ailleurs de ce que ce critère est en rapport avec l'objet de la mesure contestée, il n'est, par suite, pas entaché d'une erreur de fait ni même de droit. Enfin, la pertinence des autres critères énumérés par l'arbre décisionnel ne sont pas critiqués tandis qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils seraient inadaptés à l'objectif poursuivi. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 S'agissant de l'autorité désignée pour qualifier une opération de " secours en montagne " : 
 12. Aux termes de l'article L. 742-2 du code de la sécurité intérieure : " En cas d'accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d'une commune, le représentant de l'Etat dans le département mobilise les moyens de secours relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics. En tant que de besoin, il mobilise ou réquisitionne les moyens privés nécessaires aux secours. Il assure la direction des opérations de secours. Il déclenche, s'il y a lieu, le plan Orsec départemental. () ". Aux termes de l'article R. 741-8 de ce même code : " () Les dispositions spécifiques précisent, en fonction des conséquences prévisibles des risques et des menaces identifiées, les effets à obtenir, les moyens de secours et les mesures adaptés à mettre en œuvre, ainsi que les missions particulières de l'ensemble des personnes concernées pour traiter l'évènement. Elles fixent, le cas échéant, l'organisation du commandement des opérations de secours adaptés à certains risques de nature particulière et définissent les modalités d'information du centre opérationnel départemental d'incendie et de secours. () ". 
 13. Le II du plan contesté prévoit que la qualification de l'intervention selon qu'elle relève du droit commun ou de " secours en montagne " s'effectue au cours d'une conférence téléphonique interservices entre d'une part, l'unité spécialisée du secours en montagne (USEM), qui peut être la CRS des Alpes ou le PGHM des Alpes-Maritimes, et d'autre part, le CODIS et le SAMU. Il énonce ensuite que la qualification de l'appel comme une demande de secours en montagne induit l'activation du dispositif spécifique Orsec " secours en montagne ", sous la responsabilité du préfet en sa qualité de directeur des opérations de secours (DOS). 
 14. Si le plan ORSEC contesté prévoit, comme le relève la requérante, que la qualification de l'appel en opération de " secours en montagne " n'est pas effectuée par le préfet lui-même, cette circonstance est sans influence sur la légalité de ce plan dès lors que, conformément à l'article L. 741-2 cité au point 3, celle-ci résulte de l'organisation telle qu'arrêtée par le préfet qui, par ailleurs, informé immédiatement par les services, endosse le rôle de DOS qui est légalement le sien ainsi que le prévoient les dispositions de l'article L. 742-2 du même code et au titre duquel il valide la désignation du COS et lui assigne la mission qui lui est confiée. D'ailleurs, dans leur circulaire commune du 18 septembre 2017 portant sur les opérations de secours en montagne, les trois directeurs généraux de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile ont eux-mêmes précisément prévu, pour l'ensemble du territoire national, que " la conférence téléphonique permet de décider du classement de l'opération en 'secours montagne' ou en 'secours droit commun' ". Par suite, le moyen tiré de ce que l'autorité désignée pour qualifier une opération de " secours en montagne " serait entachée d'une erreur de droit doit être écarté. 
 Sur la répartition des compétences entre les acteurs de la sécurité civile : 
 15. D'une part, aux termes de l'article L. 721-2 du code de la sécurité intérieure : " I. Les missions de sécurité civile sont assurées principalement par les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et de secours ainsi que par les personnels des services de l'Etat et les militaires des unités qui en sont investis à titre permanent. () / II. Concourent également à l'accomplissement des missions de la sécurité civile les militaires des armées et de la gendarmerie nationale, les personnels de la police nationale et les agents de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements et organismes publics ou privés appelés à exercer des missions se rapportant à la protection des populations ou au maintien de la continuité de la vie nationale, ainsi que les réservistes de la sécurité civile et des services d'incendie et de secours. () ". Aux termes de l'article L. 741-2 de ce même code : " Le plan Orsec départemental détermine, compte tenu des risques existant dans le département, l'organisation générale des secours et recense l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en œuvre. Il définit les conditions de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours. / Le plan Orsec comprend des dispositions générales applicables en toute circonstance et des dispositions propres à certains risques particuliers. Dans ce dernier cas, il précise le commandement des opérations de secours. () ". 
 16. D'autre part, aux termes de l'article L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales : " Il est créé dans chaque département un établissement public, dénommé " service départemental d'incendie et de secours ", qui comporte un corps départemental de sapeurs-pompiers (). Les modalités d'intervention opérationnelle des services locaux d'incendie et de secours sont déterminées par le règlement opérationnel régi par l'article L. 1424-4, après consultation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés () ". Aux termes de l'article L. 1424-2 du même code : " Les services d'incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies. Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours et aux soins d'urgence. Dans le cadre de leurs compétences, les services d'incendie et de secours exercent les missions suivantes : 1° La prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile ; 2° La préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours ; 3° La protection des personnes, des animaux, des biens et de leur environnement ; 4° Les secours et les soins d'urgence aux personnes ainsi que leur évacuation lorsqu'elles : a) sont victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ; b) présentent des signes de détresse vitale ; c) présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l'urgence à agir () ". Aux termes de l'article L. 1424-3 de ce code : " Les services d'incendie et de secours sont placés pour emploi sous l'autorité du maire ou du préfet, agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police () ". Enfin, aux termes de l'article L. 1424-4 du même code : " Dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, le maire et le préfet mettent en œuvre les moyens relevant des services d'incendie et de secours dans les conditions prévues par un règlement opérationnel arrêté par le préfet après avis du conseil d'administration du service d'incendie et de secours. () ". 
 17. La fédération requérante soutient que les dispositions rappelées au point précédent énoncent que les pompiers assurent principalement les missions de sécurité civile tandis que les personnels de gendarmerie et de police nationale y concourent seulement et qu'elles auraient ainsi pour effet de ne pas pouvoir " exclure les pompiers des opérations de secours en montagne ". 
 18. Toutefois, il résulte de ces mêmes dispositions que le préfet, qui est tenu de déterminer, compte tenu des risques existant dans le département, l'organisation générale des secours, pouvait, dans ce cadre, légalement décider des modalités d'action des services d'incendie et de secours des Alpes-Maritimes, placés pour emploi sous son autorité en application des dispositions de l'article L. 1424-3 précité. Par ailleurs, le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) des Alpes-Maritimes, arrêté par le préfet le 17 décembre 2021, énonce que " le secours en montagne est une compétence partagée avec les autres acteurs que sont le peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM) et la compagnie républicaine de sécurité (CRS) " et n'attribue donc aucune compétence exclusive aux sapeurs-pompiers, contrairement à ce que soutiennent les requérants. En outre et contrairement à ce qui est soutenu, le plan contesté n'a ni pour objet, ni pour effet de priver, à lui seul, les sapeurs-pompiers d'une partie sensible de leur activité de secours. A cet égard, il prévoit au contraire que chaque situation fait l'objet d'une décision particulière sur ce point, conformément au logigramme susmentionné. De plus, il ressort des pièces du dossier que les services des pompiers participent pleinement au dispositif prévu par le plan ORSEC départemental " secours en montagne " arrêté par le préfet des Alpes-Maritimes, tant par le commandant des opérations de secours (COS) qui appartient forcément au SDIS en cas d'opération d'envergure, que par leur intervention en tant que de besoin en cas d'appel en renfort sur une opération complexe. Enfin, le plan Orsec divise le territoire du département en deux zones et le SDIS est pleinement compétent pour la zone " littoral/droit commun " et il l'est sur l'ensemble du département s'agissant des opérations de secours routier et des missions de sauvetage particulières, tandis que les opérations de secours en montagne représentent très peu d'opérations de sécurité civile dès lors qu'il n'est pas contesté qu'entre 2014 et 2018, les interventions des sapeurs-pompiers en zone " montagne " ont représenté entre 0,01% et 0,04% de leur activité de secours à victime, soit quelques dizaines d'intervention par an. 
 19. Compte tenu de tout ce qui vient d'être dit, le moyen tiré de ce que la répartition des compétences opérée par le plan contesté entre les sapeurs-pompiers d'une part et les personnels de gendarmerie et de police nationale d'autre part serait entachée d'une erreur de droit ne peut qu'être écarté. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France et au ministre de l'intérieur. 
 Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes. 
 Délibéré après l'audience du 3 octobre 2024 où siégeaient : 
 - Mme Fedi, présidente de chambre, 
 - Mme Rigaud, présidente-assesseure, 
 - M. Mahmouti, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 octobre 2024. 
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