CAA13 · 2ème chambre - formation à 3 — 12 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B A a demandé au tribunal administratif de Bastia, d'une part, d'annuler la décision du 16 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Bastia a prononcé sa suspension immédiate sans traitement, d'autre part, d'enjoindre au centre hospitalier de Bastia de procéder à sa réintégration ou de la placer en congé à compter du 16 septembre 2021 et de reconstituer sa carrière ainsi que ses droits sociaux à compter de cette même date, dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 Par un jugement n° 2101128 du 1er juin 2023, le tribunal administratif de Bastia a rejeté la requête de Mme A. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 28 juin 2023, Mme A, représentée par Me Puigrenier, demande à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bastia du 1er juin 2023 ; 
 2°) d'annuler la décision du 16 septembre 2021 ; 
 3°) d'enjoindre au centre hospitalier de Bastia de procéder à sa réintégration ou de la placer en congé à compter du 16 septembre 2021 et de reconstituer sa carrière ainsi que ses droits sociaux à compter de cette même date, dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Bastia la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le tribunal a dénaturé le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ; le jugement est irrégulier en l'absence de réponse à ce moyen qui n'était pas inopérant ; 
 - la mesure de suspension, qui la prive de l'intégralité de sa rémunération pendant une durée indéterminée, fait grief ; elle constitue une mesure de police administrative ; elle revêt le caractère d'une sanction disciplinaire ; elle peut être qualifiée de mesure prise en considération de la personne ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - elle n'a pas été précédée d'une invitation à consulter le dossier administratif individuel et de la mise en œuvre d'une procédure contradictoire ; aucune des garanties liées à la mise en œuvre d'une procédure disciplinaire n'a été respectée ; 
 - elle a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, de la circulaire du 10 août 2021 du ministère de la transformation et de la fonction publiques et de l'instruction du 13 août 2021 du ministère des solidarités et de la santé ; 
 - elle révèle une intention de sanctionner l'agent ; 
 - la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et est disproportionnée. 
 Par un mémoire enregistré le 19 juillet 2024, le centre hospitalier de Bastia, représenté par Me Canazzi, conclut au rejet de la requête et à ce que les dépens soient mis à la charge de Mme A.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; 
 - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Danveau ;  
 - les conclusions de M. Gautron, rapporteur public ;   
 - les observations de Me Puigrenier, représentant Mme A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A a été recrutée à compter du 26 décembre 2000 au sein du centre hospitalier de Bastia et a été titularisée, par une décision du 11 juin 2004, au troisième échelon du grade des infirmières diplômée d'Etat. Par une décision du 16 septembre 2021, le directeur du centre hospitalier a prononcé la suspension immédiate de l'agent sans traitement en raison du non-respect de ses obligations vaccinales contre l'épidémie de covid-19. Mme A relève appel du jugement du 1er juin 2023 par lequel le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision et à ce qu'il soit enjoint au centre hospitalier de procéder à sa réintégration ou de la placer en congé à compter du 16 septembre 2021 et de reconstituer sa carrière ainsi que ses droits sociaux. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. En soutenant que le tribunal administratif de Bastia a dénaturé le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, la requérante critique le bien-fondé du jugement et ce moyen est sans incidence sur sa régularité. En outre, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments présentés à l'appui des moyens soulevés par Mme A, ont indiqué de manière suffisamment précise les motifs pour lesquels ils ont écarté ce moyen, en indiquant notamment, au point 7 du jugement, que l'utilisation des jours de congés payés demeurait soumise à l'accord de l'employeur en application des dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 et que ce dernier n'était pas tenu d'y faire droit. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 3. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () ". Aux termes de l'article 13 de cette même loi, dans sa rédaction alors applicable : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. () / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " () B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / () / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. () ". 
 En ce qui concerne la qualification de la mesure de suspension : 
 4. Il résulte des dispositions précitées des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire qu'il appartient aux établissements de soins de contrôler le respect de l'obligation vaccinale de leurs personnels soignants et agents publics et, le cas échéant, de prononcer une suspension de leurs fonctions jusqu'à ce que les intéressés régularisent leur situation au regard de leurs obligations vaccinales. 
 5. La décision par laquelle l'autorité investie du pouvoir de nomination prononce la suspension d'un agent en application de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 constitue une mesure prise dans l'intérêt du service et de la politique sanitaire, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid, et n'a pas vocation à sanctionner un manquement ou un agissement fautif commis par cet agent. Cette mesure ne constitue, dès lors, ni une sanction disciplinaire, ni une mesure prise en considération de la personne. 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 6. Ainsi qu'il est exposé au point précédent, la décision par laquelle la directrice par intérim du centre hospitalier de Bastia a prononcé la suspension immédiate de Mme A en raison du non-respect de son obligation vaccinale ne constitue ni une sanction disciplinaire, ni une mesure prise en considération de la personne. Dès lors, Mme A n'est pas fondée à soutenir que la mesure contestée aurait dû être prise à la suite d'une procédure comportant les garanties de la procédure disciplinaire et la communication de son dossier administratif individuel. 
 7. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 121-2 de ce code : " () Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. ". Enfin, l'article L. 122-1 du même code dispose : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ". 
 8. La situation de Mme A, agent public, relève de l'une des exceptions prévues à l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, de sorte que la procédure contradictoire préalable mentionnée à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration n'est pas applicable. Il en va de même de l'article L. 122-1 du même code, qui fixe des modalités particulières de mise en œuvre de la procédure contradictoire préalable. Par suite, le moyen tiré de ce que le centre hospitalier de Bastia n'a pas respecté la mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable doit en tout état de cause être écarté. 
 9. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police / () 6° refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". Aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. () ". 
 10. La décision par laquelle le directeur d'un établissement de santé publique prend une mesure de suspension à l'égard d'un agent public qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la covid-19 constitue une décision restreignant l'exercice des libertés publiques au sens des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, elle a également pour effet de priver l'intéressée de son traitement dont le versement constitue, après service fait, un droit garanti par les dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983 et de la loi du 9 janvier 1986. Une telle décision doit, par suite, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée suspendant l'exercice des fonctions et le versement de la rémunération de Mme A vise notamment les dispositions des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, ainsi que l'instruction n° DGOS/RH3/2021/193 relative à la mise en œuvre de l'obligation vaccinale dans les établissements de santé, sociaux et médico-sociaux. Elle précise que Mme A, exerçant en qualité d'infirmière diplômée d'Etat, est suspendue sans traitement de ses fonctions à compter du 16 septembre 2021 jusqu'à la production par l'intéressée d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret du 7 août 2021 modifiant le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire. Ainsi, celle-ci énonce avec suffisamment de précision les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle repose permettant ainsi à l'intéressée de comprendre les motifs pour lesquels la décision en litige a été prise. Dans ces conditions, cette décision est suffisamment motivée au regard des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, dont le respect s'apprécie indépendamment du bien-fondé des motifs retenus. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 12. En adoptant, pour l'ensemble des personnes exerçant leur activité dans les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique, à l'exception de celles y effectuant une tâche ponctuelle, le principe d'une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l'épidémie de covid-19 accompagné de l'émergence de nouveaux variants et compte tenu d'un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale de certains professionnels de santé, garantir le bon fonctionnement des services hospitaliers publics grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles et protéger, par l'effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des personnes qui y étaient hospitalisées. Il en résulte que l'obligation vaccinale prévue par les dispositions législatives citées au point 3 s'impose à toute personne travaillant régulièrement au sein de locaux relevant d'un établissement de santé mentionné à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique, quel que soit l'emplacement des locaux en question et que cette personne ait ou non des activités de soins et soit ou non en contact avec des personnes hospitalisées ou des professionnels de santé. 
 13. Il ressort de ce qui a été exposé que par une décision du 16 septembre 2021 entrant en vigueur le jour même, le directeur du centre hospitalier de Bastia a suspendu Mme A, infirmière titulaire, jusqu'à ce qu'elle satisfasse à l'obligation de vaccination contre la covid-19 prévue par l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. Ainsi, la décision litigieuse a suspendu Mme A non pour une durée indéterminée mais jusqu'à ce que l'agent produise les justificatifs requis, constitués d'un certificat de statut vaccinal ou de contre-indication à la vaccination. La requérante ne conteste pas qu'elle ne justifiait pas, à la date de la décision, avoir satisfait à l'obligation vaccinale contre la covid-19 conformément aux dispositions de la loi du 5 août 2021 rappelées au point 3. Elle s'est bornée à indiquer à son employeur, notamment lors de son entretien du 16 septembre 2021, qu'elle n'était pas opposée à la vaccination mais souhaitait patienter jusqu'à ce qu'elle puisse accéder à un schéma vaccinal, à base d'ARN messager, autre que ceux qui étaient alors disponibles. Si celle-ci soutient qu'elle aurait dû être placée en position de congés conformément à sa demande, il ne ressort d'aucune des dispositions de cette loi que le centre hospitalier de Bastia, dont les notes de service du 17 août 2021 et du 10 septembre 2021 informaient l'ensemble de ses agents des conséquences résultant du non-respect de l'obligation de vaccination dans les délais prescrits par la loi du 5 août 2021, était tenu de faire droit à cette demande ou d'examiner toutes solutions alternatives à la suspension de ses fonctions en lui permettant notamment d'être affectée temporairement sur un autre poste non soumis à l'obligation vaccinale. Par ailleurs, Mme A ne peut utilement invoquer la circonstance qu'elle aurait déclaré être disposée à présenter un passe sanitaire constitué par un test virologique négatif à compter du 15 septembre 2021. Elle ne peut davantage utilement se prévaloir des prescriptions issues, d'une part, de la circulaire, applicable au demeurant aux seuls agents de l'Etat, du 10 août 2021 du ministère de la transformation et de la fonction publiques, d'autre part, de l'instruction du 13 août 2021 du ministère des solidarités et de la santé, concernant les agents soumis aux obligations sur le passe sanitaire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 doit être écarté en toutes ses branches. 
 14. Eu égard aux éléments qui précèdent, les moyens tirés, d'une part, de ce que la décision de suspension litigieuse aurait été édictée dans le seul but de sanctionner l'agent et de s'affranchir du respect des règles et des garanties de la procédure disciplinaire, d'autre part, de ce qu'elle constitue une mesure disproportionnée et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'annulation doivent donc être rejetées. Par suite, doivent également être rejetées ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. En l'absence de dépens en première instance et en appel, les conclusions présentées par le centre hospitalier de Bastia sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le centre hospitalier de Bastia, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions du centre hospitalier de Bastia présentées sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et au centre hospitalier de Bastia. 
 Délibéré après l'audience du 29 août 2025, où siégeaient : 
 - Mme Fedi, présidente de chambre, 
 - Mme Rigaud, présidente assesseure, 
 - M. Danveau, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 septembre 2025.