CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 4 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédures contentieuses antérieures : 
 Par une première requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Marseille sous le n° 2101271, la société civile immobilière (SCI) La Roserie a demandé au tribunal d'annuler l'arrêté du 18 décembre 2020 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré d'utilité publique, au bénéfice de la métropole Aix-Marseille-Provence, les aménagements nécessaires à la réalisation d'une voie de desserte chemin des Bessons, sur le territoire de la commune de Marseille. 
 Par une seconde requête, enregistrée au greffe du même tribunal sous le n° 2204159, 
 la SCI La Roserie a demandé d'annuler l'arrêté du 2 novembre 2021 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré cessibles, au bénéfice de la métropole Aix-Marseille-Provence, les immeubles nécessaires à la requalification de cette voie de desserte chemin des Bessons, sur le territoire de la commune de Marseille. 
 Par un jugement n° 2101271, 2204159 du 22 juin 2023, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes après les avoir jointes et avoir admis l'intervention volontaire en défense de M. A C. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 juillet 2023 et 28 février 2024,  
 la SCI La Roserie, représentée par la SCP Charles Sirat-Jean-Paul Gilli et associés, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 22 juin 2023 ;  
 2°) de ne pas admettre l'intervention volontaire de M. C ; 
 3°) d'annuler ces arrêtés des 18 décembre 2020 et 2 novembre 2021 ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat et de M. C la somme de 2 500 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - c'est à tort que le tribunal a admis l'intervention de M. C qui n'a pas qualité pour agir au nom d'une indivision, et dont les parcelles ne sont pas enclavées, et dont la démarche n'est qu'une manœuvre destinée à dissimuler le détournement de pouvoir affectant les arrêtés en litige ; 
 - la délibération du conseil métropolitain du 15 octobre 2020, qui réitère la demande de déclaration d'utilité publique après avis défavorable du commissaire enquêteur et qui a été prise en méconnaissance de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales, faute de résulter d'un véritable débat, méconnaît une formalité substantielle et est entachée d'un vice qui l'a privée d'une garantie ; 
 - l'arrêté de déclaration d'utilité publique a été pris au terme d'une procédure irrégulière, faute pour l'estimation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête de faire état du coût des travaux déjà réalisés pour la desserte de la carrière et assumés par elle, et en raison d'une sous-estimation du coût des acquisitions foncières, compte tenu notamment de l'indemnité allouée par le juge de l'expropriation et malgré l'avis des domaines, alors que n'ont pas été prises en compte les dépenses liées au financement des études préalables et de la maîtrise d'œuvre en phase conception du projet d'aménagement ; 
 - l'opération en cause, en ce qu'elle concerne à la fois la desserte des propriétaires riveraines de la voie et celle de la carrière, ne présente pas un caractère d'utilité publique, compte tenu notamment des atteintes excessives à la propriété privée dont une partie est inscrite à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques ; 
 - l'arrêté en litige, qui a pour objet principal de profiter à l'exploitant de la carrière, est entaché de détournement de pouvoir ;  
 - l'arrêté de cessibilité sera annulé par voie de conséquence de l'annulation de la déclaration d'utilité publique. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2024, et un mémoire, enregistré le 25 avril 2024 et non communiqué, M. A C, représenté par Me Boucher, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que son intervention volontaire en défense devant le tribunal était recevable et que les moyens d'appel ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 janvier et 24 avril 2024, la métropole Aix-Marseille Provence, représentée par Mes Mialot et Poulard de la selarl Mialot Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de  
 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que les moyens d'appel ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 9 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 avril 2024, à 12 heures. 
 Le ministre de l'intérieur et des outre-mer a produit un mémoire le 15 mai 2024, soit après la clôture de l'instruction, qui n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Revert,  
 - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
 - et les observations de Mme B, gérante de la SCI La Roserie, de Me Poulard, représentant la métropole Aix-Marseille Provence et de Me Boucher, représentant M. C. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un premier arrêté pris le 18 décembre 2020, après avis défavorable du commissaire enquêteur du 20 janvier 2020, mais après avis favorable de la métropole Aix-Marseille-Provence du 15 octobre 2020, le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré d'utilité publique les travaux d'aménagement nécessaires à la requalification d'une partie du chemin des Bessons situé à Marseille, au bénéfice de cet établissement public. Par un second arrêté du 2 novembre 2021, le préfet a déclaré cessibles les parcelles nécessaires à cette requalification, dont 1 841 m² de la parcelle cadastrée n° 896 A 108 appartenant à la SCI La Roserie. Par un premier recours enregistré au greffe du tribunal administratif de Marseille sous le n° 2101271, la SCI La Roserie a demandé l'annulation de l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2020 et par un second recours enregistré sous le n° 2204159, la SCI a recherché l'annulation de l'arrêté préfectoral du 2 novembre 2021. Par un jugement du 22 juin 2023, dont cette société relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces arrêtés, après les avoir jointes et admis l'intervention volontaire en défense de M. A C dans l'instance n° 2101271. 
 Sur le bien-fondé du jugement en tant qu'il a admis l'intervention volontaire de M. C dans l'instance n° 2101271 : 
 2. En sa qualité de coindivisaire de la parcelle cadastrée section 896 A 149, dont il n'est pas sérieusement contesté par la SCI La Roserie qu'elle est susceptible d'être desservie par la voie objet de l'opération litigieuse, M. A C justifiait, eu égard à la nature et à l'objet du litige et alors même que cette parcelle ne serait pas juridiquement ou physiquement enclavée, d'un intérêt suffisant au maintien de l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2020 déclarant d'utilité publique le projet de requalification de cette voie. C'est dès lors à bon droit que les premiers juges ont admis son intervention volontaire en défense de cet arrêté dans l'instance n° 2101271. 
 Sur le bien-fondé du jugement en tant qu'il a rejeté les demandes de la SCI La Roserie : 
 En ce qui concerne la régularité de la procédure de déclaration d'utilité publique : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / () 5° L'appréciation sommaire des dépenses ". Cette obligation de comporter une appréciation sommaire des dépenses a pour objet de permettre à tous les intéressés d'évaluer les charges pouvant en résulter pour la collectivité ou les usagers et de s'assurer que les travaux ou ouvrages envisagés ont, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête, un caractère d'utilité publique.  
 4. Il ressort des pièces du dossier d'enquête publique que le coût prévisionnel total de l'opération en litige a été estimé à 603 278, 40 euros, comprenant d'une part le coût des acquisitions foncières, évalué à 260 500 euros hors taxe, dont la somme de 110 000 euros correspondant à l'estimation de la valeur vénale de la parcelle de la SCI La Roserie, réalisée par le service des domaines le 6 juillet 2020, et d'autre part le coût des travaux, évalué à 337 778, 40 euros. La seule circonstance que le juge de l'expropriation, par arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 7 septembre 2023, a estimé que l'indemnité d'expropriation due à la SCI devait être fixée à 299 259,58 euros en appliquant la méthode comparative et en se fondant sur d'autres termes de référence que ceux choisis par le service de l'Etat, n'est pas de nature à établir que l'appréciation sommaire des dépenses au titre des acquisitions foncières aurait été manifestement sous-évaluée. Par ailleurs, ni les dispositions citées au point 3, ni aucune autre disposition ni aucun principe n'obligeaient à inclure dans le dossier une information particulière sur le montant des sommes engagées pour l'aménagement, réalisé en 1990, de la voie privée qui est l'objet de la procédure d'expropriation en litige. Enfin, dans la mesure où l'opération en litige porte seulement sur la requalification et la transformation en voie publique, de la voie d'accès au site de la carrière de la Marthe, qui est une portion du chemin des Bessons, de 250 mètres de longueur, l'estimation de la dépense que devait entraîner cette opération a pu être légalement faite sans comprendre le coût de la requalification du chemin des Bessons entre le boulevard Anatole de la Forge et la voie d'accès à la carrière qui, portant sur une voie publique, a constitué un opération distincte dont le financement des études préalables et de la maîtrise d'œuvre, décidé par délibération du conseil de la métropole du 16 décembre 2021, n'était pas nécessairement lié à celui du projet pour lequel la déclaration d'utilité publique était demandée. Ainsi, contrairement à ce que soutient l'appelante, le dossier d'enquête conjointe n'était pas irrégulièrement composé au regard des dispositions de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. 
 5. En second lieu, aux termes de l'article R. 112-23 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Dans le cas prévu à l'article R. 112-22, si les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont défavorables à la déclaration d'utilité publique de l'opération envisagée, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au préfet. / Faute de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est regardé comme ayant renoncé à l'opération. ". L'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux organes délibérants des métropoles par l'article L. 5211-1 du même code, dont leurs bureaux agissant sur délégation des conseils métropolitains, et abrogé à compter du 1er juillet 2022 : " Le registre des délibérations comporte le nom des votants et l'indication du sens de leur vote ".  
 6. En outre, si l'adoption d'une délibération par le conseil municipal n'est pas subordonnée à l'intervention d'un vote formel ou d'une discussion préalable, encore faut-il que l'assentiment de la totalité ou de la majorité des conseillers présents ait pu être constaté par le maire ou le président de séance. 
 7. D'une part, il ressort des mentions portées sur l'extrait du registre des délibérations, que la délibération du bureau de la métropole du 15 octobre 2020 approuvant la poursuite de la procédure d'expropriation en litige, malgré l'avis défavorable rendu par le commissaire enquêteur le 20 janvier 2020, a été adoptée après un vote des conseillers métropolitains. Par suite la SCI La Roserie ne peut utilement critiquer cette délibération en soutenant qu'elle n'a pas donné lieu à débat préalable. 
 8. D'autre part, le défaut de transcription dans le registre des délibérations, du nom des votants et du sens de leur vote est sans incidence sur l'existence et sur la légalité de la délibération qui résulte de ce vote. Le moyen tiré par l'appelante de la méconnaissance par cette même délibération des dispositions de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales est donc inopérant et doit être écarté comme tel. 
 En ce qui concerne la légalité interne de la déclaration d'utilité publique : 
 S'agissant de l'utilité publique de l'opération :  
 9. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 
 10. L'opération en litige consiste en la requalification d'une voie privée par sa mise aux normes d'une voie publique impliquant l'élargissement des trottoirs sur l'emprise de la route existante, l'aménagement d'une aire de retournement ainsi que la mise en place des réseaux et de l'éclairage public. Ce projet, reposant sur une orientation d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme intercommunal et justifiant l'identification dans ce document d'un emplacement réservé, vise non seulement à sécuriser la desserte du site de la carrière exploitée depuis 1990, mais encore à améliorer à la fois les conditions de circulation des riverains et usagers, dont la réalité et le nombre ne sont pas sérieusement mis en doute par l'appelante en se bornant à se prévaloir du rapport du commissaire enquêteur, ainsi que la prévention et la lutte contre les incendies par les services de secours, et à assurer une meilleure desserte des terrains non bâtis situés à l'ouest de cette voie et rangés en zone urbanisée au plan local d'urbanisme intercommunal. Contrairement à ce que soutient la SCI, la largeur de la voie résultant de l'aménagement de trottoirs, ramenée à 6 m50, est suffisante pour le croisement normal de camions et ni l'éclairage public ni la réalisation de l'aire de retournement sur cette voie comportant plusieurs riverains ne sont susceptibles de bénéficier exclusivement à l'exploitant de la carrière. Les finalités ainsi poursuivies par l'opération en litige présentent un caractère d'intérêt général, alors même qu'aucun accident ne serait survenu sur cette voie depuis 1990 et que le commissaire enquêteur, dont l'appelante se borne à citer les conclusions, a rendu un avis défavorable au projet.  
 11. Ensuite, s'il existe une autre voie, dite chemin des carrières, permettant d'accéder au site de la carrière depuis le chemin des Bessons, et faisant elle-même l'objet d'un emplacement réservé au plan local d'urbanisme intercommunal, il ressort des pièces du dossier d'enquête, et il n'est pas contesté, que cet accès présente une largeur moyenne de deux mètres dont l'élargissement porterait atteinte à un plus grand nombre de propriétés privées, représenterait un coût et des travaux plus importants, et n'assurerait pas un désenclavement complet des propriétés situées au nord-est du canal de Marseille. Ainsi et en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette alternative au projet en litige, envisagée par le maître d'ouvrage, permettrait de réaliser son projet dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation.  
 12. Enfin, il est vrai que le domaine de la Roserie, propriété de la SCI, sur lequel une partie de la voie en cause est implantée, est inscrit à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques, avec sa bastide, la ferme, le parc, son portail et ses rocailles, et que l'arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 4 avril 1991 abrogeant et modifiant l'arrêté du 7 juin 1990 autorisant la société des carrières de Sainte-Marthe à exploiter la carrière du même nom, vise la lettre du 20 août 1990 par laquelle le ministre de la culture a donné son " accord à la réalisation de la nouvelle voie d'accès à la carrière située en bordure de ce domaine sous réserve de prescriptions concernant la largeur de la route et le mur de clôture la séparant du domaine ". Mais il est constant, ainsi que le précise le maître d'ouvrage dans le dossier soumis à enquête, que les travaux en litige n'affecteront aucun mur de limite de propriété ni aucun bâti des propriétés riveraines et ne modifieront pas l'emprise générale de la voie. Eu égard à l'intérêt public que présente le projet, l'atteinte limitée qu'il porte à la propriété privée, le domaine de la Roserie présentant une contenance de 17 510 m² et l'opération en litige induisant l'expropriation de 1 841 m² de celle-ci et celle de 1 190 m² d'autres propriétés, et son coût financier, qui ne s'accompagnent pas d'autres inconvénients sensibles, ne présentent pas un caractère excessif de nature à retirer à cette opération son caractère d'utilité publique. 
 S'agissant du détournement de pouvoir allégué : 
 13. Si la requalification de cette partie du chemin des Bessons est de nature à procurer à la SNC Carrières et bétons Bronzo-Perasso qui exploite la carrière de Sainte-Marthe un avantage direct et certain, il est conforme à l'intérêt général, ainsi qu'il a été dit au point 10, de satisfaire à la fois les besoins de la circulation publique et les exigences de l'exploitation d'une activité qui joue un rôle important dans l'économie locale, alors même que ses projets d'extension n'auraient pas été autorisés. Il ne ressort pas, en outre, des pièces du dossier qu'en déclarant d'utilité publique le projet en litige, qui emporte l'inclusion d'une voie privée dans le domaine public routier, le préfet aurait entendu faire échec à l'arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 19 février 2013 jugeant valide le congé donné par la société appelante à la SNC Carrières et bétons Bronzo-Perasso, et refusant de se prononcer sur l'existence à son profit d'une servitude de passage sur cette voie, ni en tout état de cause à une ordonnance du juge des référés du tribunal judiciaire de Marseille du 19 février 2020 ordonnant une expertise. Par suite l'arrêté de déclaration d'utilité publique n'est pas entaché de détournement de pouvoir. 
 En ce qui concerne la légalité de la déclaration de cessibilité :  
 14. Le présent arrêt rejetant les conclusions de la SCI La Roserie dirigées contre l'arrêté du 18 décembre 2020 portant déclaration d'utilité publique, ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 2 novembre 2021 portant déclaration de cessibilité, et assorties du moyen tiré de l'annulation de cette décision par voie de conséquence de l'annulation de la première, ne peuvent qu'être rejetées. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI La Roserie n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces deux arrêtés.  
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à chaque partie la charge de ses frais d'instance. 
 DECIDE : 
 Article 1er :La requête de la SCI La Roserie est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par M. C et par la métropole Aix-Marseille-Provence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI La Roserie, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires,  
 à M. A C et à la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Délibéré après l'audience du 22 mai 2024, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur, 
 - M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024.