CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 25 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société anonyme (SA) Pierre-Houé-et-associés a demandé au tribunal administratif de Nice, d'une part, d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet des Alpes-Maritimes sur sa réclamation indemnitaire préalable, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser une somme de 7 124 184,78 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis consécutivement à la fermeture définitive du camping Antipolis décidée par un arrêté préfectoral du 26 avril 2016 et, enfin, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 Par un jugement n° 2005148 du 31 octobre 2023, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 26 décembre 2023 et 31 octobre 2024, la SA Pierre-Houé-et-associés, représentée par Me Ferrant, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 31 octobre 2023 ; 
 2°) d'annuler cette décision implicite portant rejet de sa réclamation indemnitaire préalable ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser cette somme de 7 124 184,78 euros, sauf à parfaire, en réparation de son entier préjudice, répartie comme suit : 
 . 1 893 955 euros, au titre de la perte d'excédent brut d'exploitation sur cinq années ; 
 . 846 108,78 euros, au titre des frais destinés à pallier les conséquences de la tempête subie ; 
 . 4 384 121 euros, au titre de la perte de valeur du fonds de commerce ; 
 4°) d'assortir cette somme des intérêts au taux légal à compter de sa demande de réparation notifiée le 27 juillet 2020, ainsi que de la capitalisation de ces derniers à la date anniversaire de cette notification ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que : 
 - en répondant, en les regroupant, à ses développements relatifs à la responsabilité pour rupture d'égalité devant les charges publiques et à ceux ayant trait à l'absence de mise en œuvre de la procédure d'expropriation pour risque et inaction de l'Etat, les premiers juges ont commis une première erreur de droit ; 
 - le jugement attaqué est entaché d'une seconde erreur de droit dès lors que la responsabilité sans faute de l'Etat est engagée pour rupture devant les charges publiques en raison de la fermeture définitive du camping Antipolis et de l'absence de recherche de solutions alternatives ; 
 - la responsabilité pour faute de l'Etat est également engagée du fait de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 26 avril 2016 portant fermeture définitive du camping Antipolis, pour sa carence dans la prévention des risques naturels, pour son refus de mettre en œuvre la procédure d'expropriation prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement ainsi que pour l'absence de recherche de solutions alternatives ; 
 - elle est fondée à demander réparation de ses préjudices à hauteur de la somme totale de 7 124 184,78 euros se décomposant ainsi que susvisé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 octobre 2024, la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir, après avoir sollicité le bénéfice des écritures de première instance présentées par le préfet des Alpes-Maritimes auxquelles elle déclare souscrire, qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 31 octobre 2024, la clôture de l'instruction, initialement fixée au 4 novembre 2024, a été reportée au 18 novembre 2024, à 12 heures. 
 Par des lettres du 28 janvier 2025, la Cour a informé les parties, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu'elle était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen, relevé d'office, tiré de ce que les conclusions indemnitaires présentées par la SA Pierre-Houé-et-associés sur le fondement des responsabilités pour faute et sans faute du fait de la fermeture définitive du camping Antipolis sont mal dirigées dès lors que cette fermeture a été prononcée par un arrêté du 26 avril 2016 édicté par le préfet des Alpes-Maritimes par application combinée des articles L. 2212-1, L. 2212-2 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales et que, par conséquent, cette mesure de police, prise en vertu du pouvoir de substitution de ce préfet à l'égard du maire d'Antibes, ne peut engager, le cas échéant, que la responsabilité de cette commune, et non de l'Etat. 
 Par des observations en réponse, enregistrées le 31 janvier 2025, la SA Pierre-Houé-et-associés, représentée par Me Ferrant, indique que : 
 - s'agissant de la rupture d'égalité devant les charges publiques et de la responsabilité pour faute liée au caractère définitif de la fermeture, c'est bien l'Etat qui a engagé sa responsabilité en décidant, seul, de fermer définitivement le camping car l'appréciation du caractère proportionné de la mesure lui appartenait, et non à la collectivité ; 
 - s'agissant de la carence fautive dans la prévention des risques, ces missions incombent exclusivement à l'Etat, sans substitution aucune de la collectivité concernée ; 
 - s'agissant de la responsabilité pour faute née du refus d'engager la procédure d'expropriation pour risques naturels, il s'agit d'une prérogative étatique dans laquelle les collectivités territoriales n'interviennent à aucun titre. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lombart, 
 - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Ferrant, représentant la SA Pierre-Houé-et-associés. 
 Une note en délibéré, présentée pour la SA Pierre-Houé-et-associés, par Me Ferrant, a été enregistrée le 6 février 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Après que le camping Antipolis, situé au lieudit " La Brague ", route du Pylône, à Antibes (06600), en bordure de la rivière de La Brague, dans un secteur classé en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) de cette commune, dans sa version approuvée le 29 décembre 1998, a subi d'importantes inondations, le 3 octobre 2015, le préfet des Alpes-Maritimes, se substituant au maire, a, par un arrêté du 26 avril 2016 pris sur le fondement des articles L. 2212-1, L. 2212-2 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, prononcé la fermeture définitive de cet établissement au public. Par un courrier du 27 juillet 2020, la SA Pierre-Houé-et-associés, gestionnaire de ce camping, a présenté, auprès des services de la préfecture des Alpes-Maritimes, une réclamation indemnitaire préalable qui a été implicitement rejetée. La SA Pierre-Houé-et-associés a alors saisi le tribunal administratif de Nice d'un recours tendant principalement à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme totale de 7 124 184,78 euros, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis consécutivement à cette fermeture. Par la présente requête, elle relève appel du jugement du 31 octobre 2023 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation : 
 2. La décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet des Alpes-Maritimes sur la réclamation indemnitaire préalable de la SA Pierre-Houé-et-associés a eu pour seul effet de lier le contentieux et a donné à l'ensemble de sa demande le caractère d'un recours de plein contentieux, ce dont il résulte que la société appelante ne peut utilement demander l'annulation de cette décision et qu'il appartient à la Cour de statuer directement sur son droit à obtenir la réparation qu'elle réclame. 
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'indemnisation : 
 S'agissant de la responsabilité pour faute : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. " Aux termes de l'article L. 2212-2 de ce code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / () / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure () ". Selon l'article L. 2215-1 du même code : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : / 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 2216-1 dudit code : " La commune voit sa responsabilité supprimée ou atténuée lorsqu'une autorité relevant de l'Etat s'est substituée, dans des hypothèses ou selon des modalités non prévues par la loi, au maire pour mettre en œuvre des mesures de police. ". 
 4. En l'espèce, il résulte de l'instruction que l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 26 avril 2016 portant fermeture à titre définitif du camping Antipolis a été pris sur le fondement des dispositions du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et du 1° de l'article L. 2215-1 du même code. Cette mesure de police, ainsi édictée en vertu du pouvoir de substitution du représentant de l'Etat à l'égard du maire d'Antibes, sans qu'il ne soit établi, ni même allégué que cette substitution serait intervenue dans des hypothèses ou selon des modalités non prévues par la loi, ne peut engager, le cas échéant, que la responsabilité de la commune d'Antibes, et non de l'Etat. Dans cette mesure, et ainsi que les parties en ont été informées par les lettres susvisées du 28 janvier 2025 qui leur ont été adressées sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les conclusions indemnitaires afférentes présentées par la société appelante sont mal dirigées. Pour ce motif, elles doivent être rejetées. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 564-1 du code de l'environnement : " L'organisation de la surveillance, de la prévision et de la transmission de l'information sur les crues est assurée par l'Etat. ". 
 6. Ainsi que le fait valoir en défense la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en défense, il est constant que le territoire de la commune d'Antibes était couvert par un PPRI qui a été approuvé par un arrêté préfectoral du 29 décembre 1998 et que, plus précisément, le secteur d'implantation du camping Antipolis y était classé en zone rouge, soit un secteur inondable soumis à un aléa fort d'inondation. En se bornant à de simples affirmations et à se référer à des " évènements analogues " qui seraient survenus sur le territoire antibois le 29 septembre 1966 alors qu'il résulte de l'instruction que les crues de 2015 ont été exceptionnelles, la société appelante n'établit dès lors pas que l'Etat aurait commis une faute en méconnaissance de ses obligations découlant des dispositions précitées de l'article L. 564-1 du code de l'environnement. 
 7. En troisième lieu, si la SA Pierre-Houé-et-associés soutient que son camping a été autorisé par un arrêté préfectoral du 7 octobre 1983 alors même qu'il y avait déjà eu des inondations de La Brague en 1961, elle ne précise pas l'intensité de ces inondations et, en tout état de cause, elle n'établit pas que l'Etat aurait, au regard des méthodes et instruments scientifiques de prévision alors existants, commis une faute en délivrant cette autorisation. La société appelante ajoute que, malgré le classement du secteur d'implantation du camping Antipolis en zone rouge du PPRI, l'Etat a continué à lui octroyer des " autorisations " et qu'au cours de leurs passages, les commissions de sécurité n'ont pas relevé ce risque d'inondation. Toutefois, la société appelante n'établit pas que l'arrêté préfectoral qui aurait été signé le 12 mars 1999 portant dérogation aux normes énumérées dans les tableaux figurant en annexe de l'arrêté ministériel du 11 janvier 1993 relatif au classement des terrains aménagés pour l'accueil de campeurs et des caravanes, l'arrêté  préfectoral du 26 juin 2009 modifiant l'arrêté  n° 98-373 du 8 octobre 1998 portant règlementation des mesures de prévention contre l'incendie dans les terrains aménagés pour l'accueil des campeurs et des caravaniers ou encore l'arrêté du 27 décembre 2011 portant  classement du terrain de son camping  en " terrain aménagé de camping ou caravanage " de catégorie " Tourisme " 4 étoiles, qui ne constituent pas des autorisations d'urbanisme ou d'exploitation, auraient été pris en méconnaissance des dispositions du règlement du PPRI applicable sur le territoire de la commune d'Antibes, ni d'une quelconque autre disposition d'urbanisme applicable. Aucune illégalité fautive entachant ces arrêtés de nature à engager la responsabilité de l'Etat n'est donc établie. La méconnaissance du principe de confiance légitime dont se prévaut la SA Pierre-Houé-et-associés n'est pas davantage établie au vu des pièces du dossier. Enfin, en se bornant à reprocher à l'Etat de ne pas avoir recherché des solutions alternatives, la SA Pierre-Houé-et-associés ne démontre pas l'existence d'une quelconque faute imputable à ce dernier et de nature à engager sa responsabilité. 
 8. En quatrième et dernier lieu, la SA Pierre-Houé-et-associés soutient que l'Etat a commis une faute en refusant d'engager la procédure d'expropriation spéciale pour risque naturel majeur prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement. Toutefois, ainsi que l'a rappelé le Conseil d'Etat (section des travaux publics) dans son avis public n° 387259 du 15 janvier 2013, ce dispositif ouvre à l'Etat une faculté et, dès lors, comme l'a jugé le même Conseil d'Etat, statuant cette fois-ci au contentieux, dans sa décision n° 431287 du 4 août 2021, l'autorité administrative n'est pas tenue de mettre en œuvre cette procédure, notamment lorsqu'une mesure de police administrative est suffisante pour permettre de protéger la population ou éviter son exposition au risque. Or, en l'espèce, dans son arrêt n° 20MA01171 du 4 octobre 2022, devenu irrévocable suite à la non-admission du pourvoi intenté contre celui-ci par une décision n° 469358 du Conseil d'Etat du 24 mai 2023, la Cour a confirmé un jugement n° 1700622 du 18 février 2020 par lequel le tribunal administratif de Nice avait rejeté le recours présenté par la SA Pierre-Houé-et-associés tendant à l'annulation de la décision implicite résultant du silence gardé par le préfet des Alpes-Maritimes sur la demande qu'elle avait présentée le 14 novembre 2016 tendant à la mise en œuvre de cette procédure d'expropriation, motifs pris de ce qu'en admettant même que la décision de fermeture définitive prise par le préfet des Alpes-Maritimes par son arrêté du 26 avril 2016 ne soit pas proportionnée au risque de crues torrentielles qu'il s'agissait de prévenir en tant qu'elle excèderait la période habituelle des inondations en cause et des crues de La Brague, une mesure de fermeture temporaire et corrélée à cette même période serait en tout état de cause suffisante pour permettre d'éviter l'exposition des usagers du camping Antipolis à ce risque et qu'ainsi, la SA Pierre-Houé-et-associés n'établissait pas qu'en refusant de mettre en œuvre la procédure d'expropriation pour risques naturels prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement, le représentant de l'Etat avait entaché sa décision de refus d'une erreur manifeste d'appréciation. Ne démontrant pas davantage une quelconque illégalité de ce refus dans la présente instance, la société appelante n'est dès lors pas fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat du fait de l'illégalité fautive entachant celui-ci. 
 S'agissant de la responsabilité sans faute : 
 9. En premier lieu, en l'absence même de dispositions le prévoyant expressément, l'exploitant d'une installation dont la fermeture a été ordonnée sur le fondement des pouvoirs de police dévolus au maire par le 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour prévenir les conséquences d'éventuelles inondations, est fondé à demander l'indemnisation du dommage qu'il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressé. Ainsi, la seule circonstance que l'arrêté ordonnant la fermeture d'un camping poursuit un but de sécurité publique ne suffit pas à exclure l'engagement de la responsabilité sans faute de l'autorité de police. 
 10. Ainsi qu'il a été dit au point 4 ci-dessus du présent arrêt, lorsque le préfet se substitue au maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police sur le fondement du 1° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, sans qu'il ne soit établi que cette substitution serait intervenue dans des hypothèses ou selon des modalités non prévues par la loi, il agit au nom de la commune et sa décision ne peut en principe engager que la responsabilité de cette dernière.  
 Il s'ensuit que les conclusions indemnitaires afférentes de la SA Pierre-Houé-et-associés doivent également être rejetées comme étant mal dirigées. 
 11. En deuxième lieu, dans ses développements relatifs à la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques, la SA Pierre-Houé-et-associés reproche à l'Etat une carence dans la prévention du risque. Toutefois, une telle carence relèverait d'un cas de responsabilité pour faute et, en tout état de cause, par son argumentation dénuée de toute précision, la société appelante ne démontre l'existence d'aucune erreur, ni carence fautive imputable à l'Etat sur ce fondement. 
 12. En troisième et dernier lieu, en se bornant à reprocher à l'Etat de ne pas avoir recherché de solutions alternatives et de ne lui avoir rien proposé en termes d'expropriation, d'acquisition amiable ou de relocalisation de son activité, la SA Pierre-Houé-et-associés n'établit pas être fondée à rechercher la responsabilité sans faute de l'Etat. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la SA Pierre-Houé-et-associés n'est pas fondée à se plaindre de ce que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Sur les dépens : 
 14. La présente instance n'a pas donné lieu à dépens au sens des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions de la SA Pierre-Houé-et-associés présentées sur ce fondement ne peuvent donc qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme dont la SA Pierre-Houé-et-associés demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées à cette fin par l'appelante doivent donc être également rejetées. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SA Pierre-Houé-et-associés est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société anonyme (SA) Pierre-Houé-et-associés, et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes. 
 Délibéré après l'audience du 4 février 2025, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur,  
 - M. Lombart, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2025. 
 No 23MA03130 
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