CAA54 · 3ème chambre - formation à 3 — 23 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La commune d'Eckbolsheim a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, à titre principal, d’annuler l’arrêté du 28 décembre 2020 par lequel la préfète du Bas-Rhin a prononcé sa carence au titre de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation pour la période triennale 2017-2019, ensemble la décision du 12 avril 2021 par laquelle la préfète du Bas-Rhin a rejeté le recours gracieux formé le 24 février 2021 contre cet arrêté et, à titre subsidiaire, de réformer cet arrêté en tant qu’il fixe à 30 % le taux de majoration du prélèvement prévu à l’article L. 302-7 du même code. 
 
Par un jugement n° 2104177 du 14 février 2023, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 13 avril 2023, la commune d’Eckbolsheim, représentée par Me Dangel, demande à la cour : 
 
 
1°) d’annuler ce jugement du 14 février 2023 ; 
 
2°) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 28 décembre 2020 par lequel la préfète du Bas-Rhin a prononcé sa carence au titre de l’article L 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation pour la période triennale 2017-2019, ensemble la décision du 12 avril 2021 par laquelle la préfète du Bas-Rhin a rejeté le recours gracieux formé le 24 février 2021 contre cet arrêté ; 
   
3°) à titre subsidiaire, de réformer l’arrêté du 28 décembre 2020 en tant qu’il fixe à 30% le taux de majoration ; 
  
4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- dans son appréciation, la préfète doit tenir compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale ainsi que des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et ses projets de logements sociaux en cours de réalisation ; la jurisprudence précise également que le prononcé d’une carence doit résulter d’un très faible taux de réalisation de l’objectif fixé ;  
- en l’espèce, l’appréciation de ces critères ne permettait pas de retenir la carence de la commune ; le taux de réalisation effectif sur la période de 57 logements sur un objectif de 159 correspond à un taux de réalisation de 35,85 %, qui ne peut être regardé comme faible ; elle justifie de la réalisation de logements à 12,28 % en prêt locatif social (PLS) et à 26,32 % en prêt locatif aidé d’insertion (PLAI) sur l’objectif global d’au plus 30 % de réalisation en PLS et d’au moins 30 % en PLAI, ce qui signifie qu’elle tend à atteindre les objectifs qualitatifs de mixité sociale, indépendamment des objectifs purement quantitatifs ; sur les 61 logements dont la construction a été autorisée sur la période triennale 2017-2019, 57 sont des logements sociaux ; 
- elle devait atteindre, voire dépasser son objectif, par la mise en œuvre de la zone d’aménagement concertée (ZAC) Jean Monnet comprenant la réalisation de 123 logements sociaux sur un total de 350 logements prévus ; or, ces logements n’ont pu être réalisés à raison de l’annulation de la déclaration d’utilité publique relative à l’acquisition et l’exécution des travaux nécessaires, devenue définitive à l’issue de la décision du Conseil d’Etat du 5 avril 2019 ; cette annulation procède par ailleurs d’une irrégularité imputable aux services de la préfecture ; si la commune et l’Eurométropole de Strasbourg (EMS) auraient pu envisager une reprise du projet de la ZAC, cela n’aurait ainsi pu intervenir que postérieurement à la période triennale de référence ; le reclassement des terrains concernés en zone n’est intervenu que lors de la modification n°3 du plan local d’urbanisme intercommunale (PLUi) de l’EMS approuvée le 5 juin 2021 ; au demeurant, elle ne dispose pas de la compétence en matière de plan local d’urbanisme qui appartient à l’EMS ;  
- par ailleurs, elle fait face à de fortes contraintes urbanistiques liées au plan de prévention des risques inondation mis en place par les services de l’Etat mais également à la proximité de l’aéroport d’Entzheim ; ainsi 47 % de l’espace de la commune est inconstructible ; enfin, l’EMS détient la maîtrise foncière de la plupart des zones constructibles et la majorité des terrains urbanisables sont voués à l’activité économique et non à l’habitat ; 
- à titre subsidiaire, le taux de majoration de 30 % est disproportionné. 
 
 
Par un mémoire, enregistré le 9 octobre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- la carence peut être prononcée dès lors que la commune n’a pas atteint l’objectif de réalisation de logements sociaux qui lui était imposé, sans considération du nombre de logements effectivement réalisés ; 
- s’agissant de l’annulation de la déclaration d’utilité publique du projet de ZAC Jean Monnet, le motif d’annulation n’a pas pour effet d’entraîner de manière inéluctable l’abandon du projet ; il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune aurait entrepris de relancer ce projet ; au contraire, le PLUi a été finalement modifié pour renoncer à la ZAC et classer les terrains en zone agricole ;  
- la seule circonstance que 47 % du territoire communal est inconstructible ne justifie pas un taux de réalisation de seulement 35,85 % ; la commune ne produit aucun élément de nature à démontrer une incidence directe entre la proportion inconstructible de son territoire et son déficit de réalisation de logements sociaux ; 
- elle ne justifie pas en quoi le zonage opéré par le PLUi l’a empêchée d’autoriser davantage de constructions sur la période triennale de 2017-2019 ; 
- la commune ne fait pas état d’un taux de majoration anormalement élevé en comparaison à d’autres communes ayant un taux de réalisation plus faible que le sien ; l’écart entre l’objectif triennal de 159 logements sociaux et le nombre effectivement réalisé et l’absence de raisons objectives de nature à justifier cet écart, le caractère récurrent du non-respect de ces objectifs et l’aggravation de cette situation au cours de la dernière période triennale, justifient le taux de 30 % de majoration retenu. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la construction et de l’habitation ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Bauer, 
- et les conclusions de Mme Roussaux, rapporteure publique. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un arrêté du 28 décembre 2020, la préfète du Bas-Rhin a prononcé la carence de la commune d’Eckbolsheim, au titre de l’article L 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, pour la période triennale 2017-2019 et a fixé le taux de majoration à 30 %. Par un recours gracieux du 24 février 2021, la commune d’Eckbolsheim a sollicité, à titre principal, le retrait de cette décision et, à titre subsidiaire, une réduction substantielle du taux de majoration retenu. Par une décision du 12 avril 2021 notifiée le 20 avril suivant, la préfète du Bas-Rhin a rejeté le recours gracieux. Par la présente requête, la commune d'Eckbolsheim relève appel du jugement du 14 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 28 décembre 2020 et de la décision de rejet de son recours gracieux. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
Aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation alors en vigueur : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. (…). ». 
 
Il résulte des articles L. 302-5 et L. 302-7, du I et du II de l’article L. 302-8 et de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de ce même article L. 302-9-1, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7, en fixant alors son montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. 
 
Il résulte de l’instruction que, pour prononcer la carence de la commune d’Eckbolsheim en application des dispositions précitées, la préfète du Bas-Rhin s’est principalement fondée sur la circonstance que le bilan triennal 2017-2019 faisait état d’une réalisation de 57 logements locatifs sociaux sur l’objectif global de 159 logements, soit un taux de réalisation de seulement 35,85 %.  
 
Toutefois, ainsi que le relève d’ailleurs la préfète dans son arrêté, la commune a consenti des efforts importants pour développer son offre de logements sociaux et l’objectif de 159 logements aidés qui lui était assigné pour la période triennale en cause avait vocation à être atteint et même dépassé par la mise en œuvre d’un projet de zone d’aménagement concerté, lequel aurait permis de réaliser 122 logements sociaux, dont 104 logements locatifs sociaux, ainsi qu’il ressort du dossier de création de cette zone. Or, par un arrêt du 29 mars 2018, la cour a confirmé l’annulation par le tribunal de l’arrêté de la préfète du Bas-Rhin portant déclaration d’utilité publique du projet en retenant un vice de forme qui ne peut être regardé comme imputable à la commune, le pourvoi devant le Conseil d’Etat ayant été rejeté par une décision du 5 avril 2019. La commune se prévaut également de ses contraintes urbanistiques, liées au plan de prévention des risques d’inondation de l’Eurométropole de Strasbourg, à laquelle elle appartient, de sorte que seuls 41 % de son territoire est en zone constructible, circonstance qui est de même admise par la préfète. Enfin, l’Eurométropole de Strasbourg étant couverte par un PLUi (plan local d’urbanisme intercommunal), c’est désormais l’intercommunalité qui dispose de la compétence en matière d’urbanisme, alors que les terrains réservés pour le projet de ZAC (zone d’aménagement concertée) ont été classés en zone agricole à la faveur d’une modification du PLUi en 2021. Nonobstant ces difficultés, il est constant que la construction pendant la période considérée de 57 logements sociaux, pour inférieure qu’elle soit à l’objectif retenu, a représenté plus de 93 % de l’ensemble de la construction de logements pour la période triennale en cause. La commune établit par ailleurs qu’en avril 2021, sur les 260 logements dont la construction était projetée, 135 étaient des logements aidés. La commune justifiant ainsi, dans les circonstances de l’espèce, de difficultés extérieures de nature à empêcher la réalisation de son objectif pour la période triennale 2017-2019 et de la réalité de son engagement en faveur de la construction de logements sociaux, la préfète a fait une inexacte application des dispositions citées ci-dessus de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation en prononçant la carence de la commune. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la commune d’Eckbolsheim est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté de carence du 28 décembre 2020 et de la décision du 12 avril 2021 de rejet de son recours gracieux. 
 
Sur les frais de l’instance :  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune d’Eckbolsheim et non compris dans les dépens.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg n° 2104177 du 14 février 2023 est annulé.  
 
Article 2 : L’arrêté du 28 décembre 2020 par lequel la préfète du Bas-Rhin a prononcé la carence de la commune d'Eckbolsheim au titre de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation pour la période triennale 2017-2019 et fixé le taux de majoration du prélèvement prévu à l’article L. 302-7 du même code et la décision du 12 avril 2021 de rejet du recours gracieux sont annulés. 
 
 
Article 3 : L’Etat versera à la commune d’Eckbolsheim une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Eckbolsheim et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 
Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin. 
 
Délibéré après l'audience du 2 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Wurtz, président, 
- Mme Bauer, présidente-assesseure, 
- M. Berthou, premier conseiller.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2025. 
 
La rapporteure, 
Signé : S. BAUER  
Le président, 
Signé : Ch. WURTZ  
 
Le greffier, 
Signé : F. LORRAIN 
 
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier, 
 
 
F. LORRAIN