CAA44 · 2ème Chambre — 31 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société civile immobilière Ulysse a demandé au tribunal administratif de Caen de condamner la commune de Courseulles-sur-Mer à lui verser la somme de 6 662 265 euros avec intérêts au taux légal à compter du 22 juillet 2020 et capitalisation de ces intérêts en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait d'une promesse non tenue. 
 Par un jugement n° 2001766 du 28 février 2023, le tribunal administratif de Caen a condamné la commune de Courseulles-sur-Mer à verser à la société Ulysse la somme de 40 104,12 euros avec intérêts au taux légal à compter du 22 juillet 2020 et capitalisation de ces intérêts. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 26 avril 2023, 1er février 2024, 22 avril 2024 et 4 juillet 2024, la société Ulysse, représentée par Me Peru, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions à fin d'indemnisation ; 
 2°) de porter à 6 568 880,65 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 22 juillet 2020 et capitalisation de ces intérêts, la somme que la commune de Courseulles-sur-Mer est condamnée à lui verser ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Courseulles-sur-Mer le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la commune de Courseulles-sur-Mer a commis une faute en lui promettant de lui céder la parcelle cadastrée à la section AC sous le n° 242 ; 
 - la commune a commis une autre faute en tardant à inscrire la question de la cession de cette parcelle à l'ordre du jour du conseil municipal et en ne respectant pas cet engagement de lui céder cette parcelle ; 
 - la commune a commis une autre faute en lui délivrant un permis de construire illégal par arrêté du 29 novembre 2018 ; 
 - elle-même n'a pas commis de faute de nature à atténuer la responsabilité de la commune de Courseulles-sur-Mer ; 
 - elle démontre la réalité des préjudices qu'elle a subis et leur lien de causalité avec les fautes de la commune de Courseulles-sur-Mer ; elle est fondée à obtenir l'indemnisation de dépenses exposées en vain à hauteur de 163 880,65 euros, d'un manque à gagner à hauteur de 6 400 000 euros et d'un préjudice moral à hauteur de 5 000 euros. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 juin 2023, 21 mars 2024 et 27 mai 2024, la commune de Courseulles-sur-Mer, représentée par Me Cavelier, demande à la cour : 
 1°) de rejeter la requête de la société Ulysse ; 
 2°) par la voie de l'appel incident, d'annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 28 février 2023 en tant qu'il l'a condamné à verser à la société Ulysse la somme de 40 104,12 euros avec intérêts au taux légal à compter du 22 juillet 2020 et capitalisation de ces intérêts ; 
 3°) de mettre à la charge de la société Ulysse le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle n'a commis aucune faute ; son maire n'étant pas compétent pour disposer des biens du domaine privé communal, il n'a pu s'engager à céder la parcelle cadastrée à la section AC sous le n° 242 ; à supposer qu'il ait pris un tel engagement, la société Ulysse ne pourrait se prévaloir de cet engagement illégal ; 
 - sa responsabilité ne peut être engagée à raison de l'illégalité alléguée du permis de construire du 28 novembre 2019, dès lors que ce fait générateur de la responsabilité n'a été invoquée par la société Ulysse ni dans sa réclamation préalable, ni dans sa requête devant le tribunal administratif de Caen : 
 - la société Ulysse a commis une imprudence fautive, de nature à dégager ou à tout le moins atténuer sa responsabilité ; 
 - le lien de causalité entre les frais engagés en vain et le gain manqué allégués, d'une part, et les fautes qui lui sont imputées par la société Ulysse, d'autre part, n'est pas établi ; 
 - les dépenses engagées par la société Ulysse, qui a obtenu un permis de construire par arrêté du 5 décembre 2022, pour l'obtention d'un permis de construire n'ont pas été engagées en vain ; 
 - le gain manqué allégué ne présente pas de caractère certain ; 
 - le préjudice moral allégué n'est pas établi. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Mas, 
 - les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,  
 - et les observations de Me Farrugia, représentant la société Ulysse.  
 Une note en délibéré, présentée pour la société Ulysse, a été enregistrée le 14 janvier 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 19 novembre 2018, le maire de Courseulles-sur-Mer a délivré à la société Ulysse un permis de construire une résidence de tourisme de 50 logements sur les parcelles cadastrées à la section AC sous les n°s 203, 204 et 213 à 217 sur le territoire de la commune de Courseulles-sur-Mer, dont elle est propriétaire, ainsi que sur la parcelle cadastrée à la section AC sous le n° 212, dont la commune de Courseulles-sur-Mer était alors propriétaire. Par courrier du 27 avril 2020, la société Ulysse, se prévalant d'un engagement qu'aurait pris la commune de lui céder la parcelle cadastrée à la section AC sous le n° 212, a sollicité du maire l'inscription à l'ordre du jour du conseil municipal la question de la cession à son profit de cette parcelle. Cette demande ayant été implicitement rejetée, elle a formé une demande indemnitaire préalable à hauteur de 6 655 640 euros, en raison des préjudices subis du fait du non-respect de l'engagement pris de céder la parcelle AC 212, demande que le maire de la commune de Courseulles-sur-Mer a rejetée par une décision du 31 juillet 2020. Le conseil municipal a ultérieurement, par délibération du 2 juillet 2021, approuvé la cession à la société Ulysse de la parcelle AC  212. Le transfert effectif de la propriété de la parcelle n'était cependant pas encore intervenu lorsque, par arrêté du 10 août 2021, le préfet du Calvados a approuvé le plan de prévention des risques littoraux du Bessin, qui classe la parcelle AC 212 en zone rouge, y rendant impossible la réalisation des travaux de construction autorisés par le permis de construire du 19 novembre 2018. En conséquence, la prorogation de ce permis de construire a été refusée à la société Ulysse par décision du 29 septembre 2021. Enfin, par un arrêté du maire de    Courseulles-sur-Mer du 5 décembre 2022, la société Ulysse a obtenu un nouveau permis de construire une résidence de tourisme sur les seules parcelles AC 203, AC 204 et AC 213 à 217. 
 2. La société Ulysse a demandé au tribunal administratif de Caen de condamner la commune de Courseulles-sur-Mer à lui verser la somme de 6 662 265 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait des engagements non tenus de la commune. Par un jugement du 28 février 2023, le tribunal administratif a condamné la commune à lui verser la somme de 40 104,12 euros avec intérêts au taux légal à compter du 22 juillet 2020 et capitalisation de ces intérêts. La société Ulysse relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas entièrement fait droit à ses conclusions indemnitaires et demande à la cour de porter la somme que la commune est condamnée à lui verser à 6 568 880,65 euros. Par la voie de l'appel incident, la commune de Courseulles-sur-Mer relève appel du même jugement en tant qu'il l'a condamnée à verser une indemnité à la société Ulysse. 
 Sur la responsabilité de la commune de Courseulles-sur-Mer : 
 3. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le choix a été fait par la société Ulysse de modifier la demande de permis de construire qu'elle avait initialement présentée en vue d'inclure, dans le terrain d'assiette du projet, la parcelle cadastrée AC 212 appartenant, alors, à la commune de Courseulles-sur-Mer, et destinée à assurer la desserte de la construction, à la suite de discussions avec la commune et l'architecte des bâtiments de France, ce dernier s'étant opposé à son premier projet au motif que l'accès prévu traversait une parcelle classée en espace boisé classé. Il résulte également de l'instruction que le maire s'est engagé, au nom de la commune, à céder cette parcelle AC 112 à la société Ulysse pour lui permettre de réaliser son projet de construction, ainsi qu'il résulte, notamment, des termes du message du 19 septembre 2018 transmettant à l'architecte des bâtiments de France un plan de masse modifié en accord avec la commune, comportant une desserte empruntant cette parcelle, des termes de la saisine pour avis de l'administration du domaine dans le cadre de l'évaluation de cette parcelle en vue de sa cession à la société Ulysse, ainsi que des termes de courriers du maire du 31 janvier 2020, antérieurement aux élections municipales de mars 2020, ainsi que du 31 juillet 2020, postérieurement à ces élections. Cet engagement n'a pas été tenu dans un délai compatible avec le projet de construction en vue duquel la société Ulysse sollicitait l'acquisition de cette parcelle. Cet engagement, de nature à induire la société Ulysse en erreur quant à la possibilité pour elle d'acquérir la propriété de la parcelle AC 212, est constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune dont elle peut obtenir réparation, pour autant qu'il en soit résulté pour elle un préjudice direct et certain, correspondant aux dépenses qu'elle a pu engager sur la foi de cette promesse. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune () ". Le conseil municipal, dont il n'est pas allégué qu'il aurait été consulté par le maire de la commune de Courseulles-sur-Mer avant que ce dernier ne s'engage à céder la parcelle cadastrée à la section AC sous le n° 212 à la société Ulysse, n'était nullement tenu de procéder à une telle cession. La société Ulysse n'est dès lors pas fondée à soutenir que revêtirait un caractère fautif le retard dans la mise en œuvre de cet engagement par la commune, ni d'ailleurs le rejet implicite par le maire de la commune de sa demande du 27 avril 2020 tendant à l'inscription de la question de cette cession à l'ordre du jour du conseil municipal. 
 5. En troisième lieu, la personne qui demande au tribunal administratif la réparation des conséquences dommageables d'un fait qu'elle impute à une administration est recevable à détailler ces conséquences, y compris pour la première fois en appel, en invoquant le cas échéant des chefs de préjudice dont elle n'avait pas fait état dans sa réclamation contentieuse, dès lors qu'ils se rattachent au même fait générateur et que ses prétentions demeurent dans la limite du montant total de l'indemnité chiffrée en première instance, augmentée le cas échéant des éléments nouveaux apparus postérieurement au jugement, sous réserve des règles qui gouvernent la recevabilité des demandes fondées sur une cause juridique nouvelle. Il résulte de l'instruction que, dans sa réclamation contentieuse du 16 juillet 2020, la société Ulysse ne s'est pas prévalue de l'illégalité du permis de construire qui lui a été délivré par arrêté du 19 novembre 2018. Ainsi que l'oppose en défense la commune de Courseulles-sur-Mer, elle ne saurait dès lors demander l'indemnisation des conséquences dommageables de l'illégalité alléguée de ce permis, qui ne se rattachent pas au fait générateur invoqué dans sa réclamation contentieuse. 
 Sur la faute de la victime : 
 6. La société Ulysse, qui se devait d'être particulièrement prudente compte tenu de l'ampleur du projet qu'elle poursuivait, ne pouvait ignorer, lorsqu'elle a attesté disposer de la maîtrise foncière de l'ensemble des parcelles inclues dans le périmètre du permis de construire qu'elle sollicitait, qu'elle ne disposait pas d'une promesse de vente lui donnant des droits sur la parcelle AC 212. Quand bien même elle ne serait pas un professionnel de l'immobilier, elle a ainsi commis une imprudence fautive de nature à atténuer la responsabilité de la commune de Courseulles-sur-Mer. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation de la part de responsabilité de cette société en la fixant à 50 %. 
 Sur les préjudices allégués : 
 7. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit, il résulte de l'instruction que la société Ulysse a déposé, le 12 juillet 2018, une demande de permis de construire portant initialement sur les seules parcelles dont elle était propriétaire et qu'elle a ultérieurement modifié cette demande, en prévoyant une desserte de son projet de construction empruntant la parcelle cadastrée AC 212, alors propriété de la commune de Courseulles-sur-Mer, sur la foi d'un engagement, pris par le maire au nom de la commune, de lui céder cette parcelle. La faute de la commune, consistant à donner à la société Ulysse des assurances quant à la cession à son profit de la propriété de la parcelle, est dépourvue de lien de causalité avec les frais engagés par la société Ulysse afin de déposer sa demande de permis de construire initiale. La société Ulysse ne peut, dès lors, prétendre à l'indemnisation ni des frais relatifs à des travaux de forage et d'études du sol, en prévision de l'usage de la géothermie, à hauteur de 26 064,02 euros TTC, ni des frais correspondant à une pré-étude sur la réglementation technique, aux relevés de géomètre-expert sur des terrains n'incluant pas la parcelle AC 212 et aux diagnostics de pollution sur la qualité des remblais issus d'un déblaiement, à hauteur de 22 201,95 euros TTC, ni des frais afférents au contrat de maîtrise d'œuvre de conception qu'elle a conclu, à hauteur de 90 169,80 euros TTC, ni des frais afférents au contrat d'assistance à maîtrise d'ouvrage qu'elle a conclu, à hauteur de 24 000 euros TTC, ni enfin des frais d'expertise comptable pour une étude préalable à l'obtention d'un financement bancaire, à hauteur de 5 905,20 euros TTC, engagés pour les besoins du dépôt de la demande de permis de construire du 12 juillet 2018 et qui ne portent pas sur la modification de la desserte de la parcelle effectuée ultérieurement sur la foi de la promesse faite par la commune. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que ces dépenses ont été engagées en vain, alors que la société Ulysse a sollicité un nouveau permis de construire portant sur un projet très similaire incluant les mêmes terrains d'assiette, qui lui a été délivré par arrêté du maire de Courseulles-sur-Mer du 5 décembre 2022. 
 8. En revanche, les frais liés à l'affichage du permis de construire du 28 novembre 2018, que la société Ulysse n'auraient pas engagés si elle n'avait pas été invitée à modifier sa demande de permis de construire sur la foi de la promesse de cession faite par la commune de Courseulles-sur-Mer, présentent avec cette faute un lien direct et certain. La société Ulysse est dès lors fondée à obtenir l'indemnisation du préjudice dont elle justifie à ce titre à raison d'une facture de la société ACE Publicité du 7 janvier 2019 et de trois notes d'honoraires du cabinet ACR Huissiers, pour un montant total de 686,11 euros TTC, soit 724,88 euros TTC. De même, les frais exposés par la victime d'une faute de l'administration pour faire valoir ses droits à indemnisation étant eux-mêmes indemnisables, dès lors que ces frais ont été utilement exposés, la société Ulysse est fondée à obtenir l'indemnisation des frais d'avocat qu'elle a engagés au titre de la procédure précontentieuse, à hauteur de 600 euros HT, soit 720 euros TTC. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la société Ulysse, qui bénéficie du droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée, est fondée à obtenir l'indemnisation des frais qu'elle a engagés en raison de la faute de la commune à hauteur de 1 286,11 euros. 
 10. En deuxième lieu, l'impossibilité pour la société Ulysse de réaliser le projet de construction pour lequel elle a obtenu un permis de construire le 19 novembre 2018 ne présente pas de lien direct avec la faute résultant de ce que le maire lui avait donné l'assurance de cette cession, la commune de Courseulles-sur-Mer n'étant pas, ainsi qu'il a été dit, tenue de lui céder la parcelle AC 212. En outre, ainsi qu'il a été dit, la société a pu réaliser son projet sans que l'accès à la construction n'emprunte cette parcelle. La société Ulysse n'est dès lors pas fondée à demander l'indemnisation du gain manqué qu'elle allègue. 
 11. En troisième lieu, la société Ulysse ne justifie pas de l'existence d'un dommage porté à sa réputation par les agissements de la commune de Courseulles-sur-Mer. En particulier, les agissements et déclarations de candidats à l'élection municipale de mars 2020 ne sauraient, alors même qu'ils émanent de la liste arrivée en tête, être imputés à la commune. Toutefois, il résulte de l'instruction que la faute de la commune a placé la société Ulysse dans une situation d'incertitude et l'a contrainte à engager plusieurs procédures administratives et contentieuses. Il sera fait une juste appréciation de son préjudice moral à ce titre en l'évaluant à 2 000 euros. 
 12. Il résulte de ce qui précède que le préjudice de la société Ulysse s'élève à 3 286,11 euros. Compte tenu du partage de responsabilité mentionné au point 6 ci-dessus, la société Ulysse est fondée à obtenir une indemnisation à hauteur de 1 643,06 euros. Cette somme portera intérêts à compter du 22 juillet 2020, date de réception par la commune de          Courseulles-sur-Mer de la réclamation préalable de la société Ulysse. Ces intérêts seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts au 22 juillet 2021, date à laquelle les intérêts étaient dus pour une année entière, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette dernière date. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que la société Ulysse n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Caen n'a pas intégralement fait droit à sa demande indemnitaire, d'autre part, que, par la voie de l'appel incident, la commune de Courseulles-sur-Mer est seulement fondée à demander que l'indemnité que le tribunal administratif de Caen l'a condamnée à verser à la société Ulysse soit ramenée à la somme de 1 643,06 euros. 
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Courseulles-sur-Mer, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par société Ulysse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 15. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société Ulysse la somme demandée sur le fondement des mêmes dispositions par la commune de Courseulles-sur-Mer. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Ulysse est rejetée. 
 Article 2 : La somme que la commune de Courseulles-sur-Mer a été condamnée à verser à la société Ulysse par le jugement du 28 février 2023 du tribunal administratif de Caen est ramenée à 1 643,06 euros. 
 Article 3 : Le jugement du 28 février 2023 du tribunal administratif de Caen est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de l'appel incident de la commune de Courseulles-sur-Mer est rejeté. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Ulysse et à la commune de Courseulles-sur-Mer. 
 Délibéré après l'audience du 14 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Buffet, présidente de chambre, 
 - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, 
 - M. Mas, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2025. 
 Le rapporteur, 
 B. MASLa présidente, 
 C. BUFFET 
 La greffière, 
 A. MARCHAND 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.