CAA44 · 5ème chambre — 25 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La SNC Lidl a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 20 février 2020 par lequel le maire de Lannion a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la construction d’un magasin à l’enseigne « Lidl », sur un terrain situé rue Saint Pierre ainsi que la délibération du 23 octobre 2019 par laquelle le conseil municipal de Lannion a décidé, en application de l’article L. 752-4 du code du commerce, la saisine de la commission départementale d’aménagement commerciale pour qu’elle donne un avis sur le dossier de permis de construire un commerce à l’enseigne « Lidl » déposé par la SNC Lidl. 
 
Par un jugement nos 2001642 et 2001643 du 5 mai 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté ses demandes. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et des mémoires enregistrés les 11 juillet 2023, 29 novembre 2024, 10 janvier 2025, 21 février 2025, ainsi que par un mémoire récapitulatif enregistré le 19 mars 2025 et un mémoire enregistré le 11 avril 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la SNC Lidl, représentée par Me Bozzi, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 5 mai 2023 en tant qu’il a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 20 février 2020 du maire de Lannion ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du 20 février 2020 par lequel le maire de Lannion a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la construction d’un magasin à l’enseigne « Lidl », sur un terrain situé rue Saint Pierre ; 
 
3°) d’enjoindre au maire de Lannion de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Lannion le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La SNC Lidl soutient que : 
- la demande de première instance est recevable ; l’arrêté contesté n’a pas un caractère purement confirmatif de l’arrêté du 4 juillet 2019 portant refus de permis de construire ; 
- le moyen tiré de l’illégalité, par la voie de l’exception, de l’orientation d’aménagement et de programmation « armature commerciale » est recevable ; les dispositions de l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme ne sont pas applicables aux décisions contestées par le pétitionnaire ; 
- l’opération projetée ne nécessitait pas d’autorisation d’exploitation commerciale ; la surface de vente déclarée est inférieure à 1 000 m² ; les plans établissent que le projet en cause comporte une surface de vente de moins de 1 000 m² ; le contrôle de la surface de vente relève de la conformité des travaux réalisés au permis de construire et non de sa légalité ; le sas d’entrée ne doit pas être pris en compte pour le calcul de la surface commerciale ;  
- l’opération projetée n’est pas incompatible avec l’orientation d’aménagement et de programmation « armature commerciale » qui permet la création de surfaces commerciales jusqu’à 3 500 m² de surface de vente ; le seuil de 2 000 m² de surface de plancher doit être entendu comme correspondant exclusivement à la surface de plancher à destination de commerce à l’exclusion des réserves ; 
- l’orientation d’aménagement et de programmation « avenue de la Résistance/Pégase » ne trouve pas à s’appliquer à l’opération projetée qui constitue une opération de construction ; elle comporte des dispositions trop précises qui conduisent à l’appliquer dans un rapport de conformité ; 
- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article UY 3 du plan local d’urbanisme de la commune de Lannion ne permet pas de fonder une décision portant refus de permis de construire ; le maire devait autoriser l’opération projetée en assortissant son arrêté de prescriptions ; le projet contesté ne porte pas atteinte à la sécurité publique ; 
- par la voie de l’exception les orientations d’aménagement et de programmation « armature commerciale » et « avenue de la Résistance/Pégase » sont illégales ; l’orientation d’aménagement et de programmation « armature commerciale » comporte des dispositions trop précises qui conduisent à l’appliquer dans un rapport de conformité ; elle méconnait les orientations du schéma de cohérence territoriale ; elle méconnait le principe de la liberté du commerce et de l’industrie ; l’orientation d’aménagement et de programmation « avenue de la Résistance/Pégase » qui impose les modalités juridiques de la réalisation d’une opération de construction est illégale. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 décembre 2023, 20 décembre 2024, 30 janvier 2025 et un mémoire récapitulatif enregistré le 19 mars 2025, la commune de Lannion représentée par Me Leraisnable, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la SNC Lidl une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
- la demande de première instance n’est pas recevable ; l’arrêté contesté est purement confirmatif de l’arrêté du 4 juillet 2019 portant refus de permis de construire ; 
- le moyen tiré de l’illégalité, par la voie de l’exception, de l’orientation d’aménagement et de programmation « armature commerciale » est irrecevable ; il méconnait les dispositions de l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme ; 
- le motif tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions de l’article UY 3 du règlement du plan local d’urbanisme est de nature à légalement fonder la décision contestée ; les caractéristiques de l’accès au projet en litige présentent un risque pour la sécurité publique ; 
- les moyens soulevés par la SNC Lidl ne sont pas fondés. 
 
Le préfet des Côtes d'Armor a produit des observations enregistrées le 1er mars 2024. 
 
Il soutient que : 
- la requête d’appel n’est pas recevable ; elle ne comporte aucun moyen d’appel ; 
- les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de commerce ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 : 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Dubost, 
- les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,  
- et les observations de Me Canal substituant Me Bozzi, représentant la SNC Lidl et celles de Me Leraisnable représentant la commune de Lannion. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La SNC Lidl a présenté le 30 septembre 2019 une demande de permis de construire un bâtiment à usage commercial à l’enseigne « Lidl » sur un terrain cadastré section CH n° 442, situé rue Saint Pierre à Lannion. Par un arrêté du 20 février 2020, le maire de la commune de Lannion a refusé de délivrer ce permis. La SNC Lidl a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler cet arrêté. Elle relève appel du jugement du 5 mai 2023 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.  
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En vertu du premier alinéa de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. Aux termes de l’article                           L. 424-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (…) ». Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande (…), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (…) ». 
D’une part, une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus. 
 
D’autre part, statuant sur l’appel du demandeur de première instance dirigé contre un jugement qui a rejeté ses conclusions à fin d’annulation d’une décision administrative reposant sur plusieurs motifs en jugeant, après avoir censuré tel ou tel de ces motifs, que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée sur le ou les motifs que le jugement ne censure pas, il appartient au juge d’appel, s’il remet en cause le ou les motifs n’ayant pas été censurés en première instance, de se prononcer, en vertu de l’effet dévolutif de l’appel, sur les moyens critiquant la légalité du ou des motifs censurés en première instance, avant de déterminer, au vu de son appréciation de la légalité des différents motifs de la décision administrative, s’il y a lieu de prononcer l’annulation de cette décision ou de confirmer le rejet des conclusions à fin d’annulation. 
 
Pour rejeter la demande de la SNC Lidl, le tribunal administratif de Rennes a estimé que les motifs de la décision contestée tirés de l’incompatibilité de l’opération projetée avec les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) du plan local d’urbanisme (PLU) « armature commerciale » et « avenue de la Résistance/Pégase » et de ce que le projet portant sur une surface de vente de plus de 1 000 m², le dossier aurait dû contenir l’ensemble des pièces exigées aux articles R. 752-6 et suivants du code de commerce et être soumis à l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial étaient de nature à légalement fonder la décision contestée. En revanche, ce tribunal a estimé que le maire de Lannion avait fait une inexacte application de l’article UY 3 du règlement du PLU en refusant pour un motif tiré de la méconnaissance de ces dispositions l’autorisation de construire sollicitée. 
 
Aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; (…) ». 
 
D’une part, l’autorité administrative saisie d’une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d’assiette du projet, notamment sa surface ou l’emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l’environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d’urbanisme qui s’imposent à lui. En revanche, le permis de construire n’ayant d’autre objet que d’autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n’a à vérifier ni l’exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu’elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l’urbanisme, ni l’intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d’éléments établissant l’existence d’une fraude à la date à laquelle l’administration se prononce sur la demande d’autorisation. 
 
D’autre part, il appartient en principe au juge administratif de faire application de la règle jurisprudentielle nouvelle à l’ensemble des litiges, quelle que soit la date des faits qui leur ont donné naissance, sauf si cette application a pour effet de porter rétroactivement atteinte au droit au recours. 
 
Un sas d’entrée affecté à la circulation de la clientèle, a, en dépit du fait qu’il n’accueille aucune marchandise, vocation à permettre aux clients de l’établissement de bénéficier de ses prestations commerciales. Cet espace doit, au sens de l’article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 être regardé comme affecté à la circulation de la clientèle pour effectuer ses achats. Il doit ainsi être intégré à la surface de vente retenue pour la détermination des projets soumis à autorisation d'exploitation commerciale. Une telle règle jurisprudentielle n’a pas pour effet de porter atteinte rétroactivement au droit au recours et doit être appliquée à la décision du 20 février 2020 contestée. 
 
Le dossier de demande de permis de construire indique que l’opération en litige porte sur l’aménagement d’un magasin d’une surface de vente de 990 m². A cet égard, comme il a été dit au point 7, l’autorité administrative était fondée à relever les inexactitudes entachant la demande de permis de construire pour apprécier le respect des règles d’urbanisme s’imposant à elle. D’une part, il ressort des pièces du dossier, notamment du plan de rez-de-chaussée joint à la demande de permis de construire, que le sas d’entrée, d’une surface de 49,06 m², n’a pas été pris en compte dans le calcul de la surface de vente de l’opération projetée de 990 m² mentionnée dans la demande. D’autre part, alors que le plan de rez-de-chaussée de l’opération en litige mentionne que la surface affectée à la réserve 2 est de 430,06 m², il ressort de ce même plan que celle-ci est en réalité de 392,04 m², la différence de 38,02 m² ayant ainsi été soustraite de la surface de vente du magasin à laquelle elle est contigüe. Par suite, la surface de vente corrigée du projet en litige, qui doit intégrer la surface du sas d’entrée du magasin ainsi que la surface de 38,02 m² affectée à tort à la réserve 2, s’établit à 1 077,08 m², et est supérieure au seuil de 1 000 m² fixé par les dispositions de l’article L. 752-1 précité. Dans ces conditions, le motif tiré de que le dossier de demande aurait dû contenir l’ensemble des pièces exigées aux articles R. 752-6 et suivants du code de commerce et être soumis à l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial est de nature à justifier, à lui seul, le refus de permis de construire contesté et il résulte de l’instruction que le maire aurait pris la même décision en se fondant sur ce seul motif. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la SNC Lidl n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :   
 
Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par la requérante, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par la SNC Lidl doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lannion qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SNC Lidl au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SNC Lidl une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Lannion au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de la SNC Lidl est rejetée. 
 
Article 2 : La SNC Lidl versera à la commune de Lannion une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Lidl, à la commune de Lannion, et au ministre de la ville et du logement, chargé de l'urbanisme. 
 
Copie en sera adressée au préfet des Côtes-d’Armor 
 
 
Délibéré après l'audience du 6 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Rimeu, présidente de chambre, 
- Mme Dubost, première conseillère, 
- M. Hannoyer, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
A.-M. DUBOST 
La présidente, 
 
S. RIMEU 
Le greffier, 
 
C. GOY 
 
 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d’Armor en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.