CAA44 · 2ème Chambre — 19 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. et Mme B... et D... A... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé la révision n°1 du plan local d’urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux formé contre cette délibération. 
 
Par un mémoire distinct, M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Nantes de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l’urbanisme relatifs aux orientations d’aménagement et de programmation (OAP). 
 
Par un jugement n° 2005751 du 13 juin 2023, le tribunal administratif de Nantes a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. et Mme A... et a rejeté leur demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 7 août 2023, M. et Mme B... et D... A..., représentés par Me Bardoul, demandent à la cour : 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ; 
 
2°) d’annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé la révision n°1 du plan local d’urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux formé contre cette délibération ; 
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Ils soutiennent que : 
- le rapport de présentation du plan local d’urbanisme est entaché d’insuffisances ; le diagnostic sur le besoin en logements et en consommation d’espace repose sur des données erronées et obsolètes qui ont faussé les projections effectuées par la commune ;  
- le rapport de présentation ne rend pas compte de l’intérêt de recourir aux OAP valant règlement dans le cadre de la mise en œuvre du projet de territoire ; le recours aux OAP valant règlement « Densification » ne repose pas sur une justification circonstanciée ; 
- la procédure de concertation est entachée d’irrégularité ; la réunion de quartier de la Fradinière du 27 mars 2019 n’était pas prévue par la délibération prescrivant la concertation ; l’organisation de réunions de travail sur les OAP avec les aménageurs, non prévues initialement dans la délibération prescrivant la révision, a eu pour effet d’asseoir la position desdits aménageurs ;  
- les modifications postérieures à l’enquête publique ont bouleversé l’économie générale du plan local d’urbanisme ;  
- les OAP thématiques valant règlement, qui se substituent au règlement du plan local d’urbanisme en fixant des prescriptions relatives à l’utilisation des sols et aux caractéristiques des constructions méconnaissent les articles L. 151-6, L. 151-7 et L. 151-8 du code de l’urbanisme ; il ne ressort d’aucune disposition législative ou réglementaire qu’une OAP peut fixer « un nombre minimal de logements par tènement » ni que les auteurs d’un plan local d’urbanisme pourraient imposer un nombre de logements proportionnel à la taille d’une OAP ; 
-  en rédigeant de façon très précise les prescriptions de l’OAP valant règlement, les auteurs du plan local d’urbanisme ont entendu qu’elles s’imposent aux autorisations d’urbanisme dans un rapport de conformité, en méconnaissance de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme, qui impose un rapport de compatibilité ;  
- l’article R. 151-8 du code de l’urbanisme a été méconnu ; le secteur B6 de l’OAP thématique valant règlement ne comporte pas de schéma d’aménagement susceptible de préciser les principales caractéristiques d’organisation spatiale du secteur et impose des règles aux constructions en méconnaissance de l’article R. 151-8 du code de l’urbanisme.  
 
 
Par un mémoire distinct, enregistré le 13 août 2023, M. et Mme A..., représentés par Me Bardoul, demandent à la cour d’annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 13 juin 2023 en tant qu’il refuse de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l’urbanisme et de transmettre au Conseil d’Etat cette question prioritaire de constitutionnalité et de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez le versement d’une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- les dispositions contestées sont applicables au litige ; 
- elles n’ont pas été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; 
- la question présente un caractère sérieux dans la mesure où les dispositions en litige sont contraires aux articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 octobre 2023, la commune de Saint-Hilaire-de-Riez conclut au rejet de la requête, et à ce qu’il soit mis à la charge de M. et Mme A... une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme A... ne sont pas fondés. 
 
Par un mémoire en défense distinct, enregistré le 20 octobre 2023, la commune de Saint-Hilaire-de-Riez conclut au rejet de la contestation du jugement du tribunal administratif de Nantes du 13 juin 2023 en tant qu’il refuse de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité, et à ce qu’il soit mis à la charge de M. et Mme A... une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que la question ne présente pas un caractère sérieux. 
 
Par une ordonnance du 22 janvier 2024, la présidente de la 2ème chambre de la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté la contestation du refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité opposé à M. et Mme A... par l’article 1er du jugement du 13 juin 2023 du tribunal administratif de Nantes et a refusé, par voie de conséquence, de transmettre la question au Conseil d’Etat.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Dias,  
- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public, 
- et les observations de Me Bardoul, représentant M. et Mme A..., et E..., substituant Me Marchand, représentant la commune de Saint-Hilaire-de-Riez.  
 
Une note en délibéré présentée pour M. et Mme A... a été enregistrée le 2 décembre 2025. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une délibération du 19 octobre 2018, le conseil municipal de Saint- Hilaire-de-Riez a prescrit la révision du plan local d’urbanisme de la commune. Une enquête publique s’est tenue du 30 septembre au 30 octobre 2019. Par une délibération du 20 décembre 2019, le conseil municipal de la commune a approuvé le plan local d’urbanisme communal ainsi révisé. M. et Mme A..., propriétaires des parcelles cadastrées à la section AE sous les nos 118, 236 et 237, classées au sein d’une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) thématique relative à la densification par le plan local d’urbanisme révisé, ont formé un recours gracieux contre cette délibération, le 17 février 2020. Le silence gardé pendant plus de deux mois par le maire sur ce recours gracieux a fait naître une décision implicite de rejet, le 17 avril 2020. M. et Mme A... relèvent appel du jugement du 13 juin 2023 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande dirigée contre la délibération du 20 décembre 2019 approuvant la révision du plan local d’urbanisme et contre la décision implicite rejetant leur recours gracieux formé contre cette délibération. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En premier lieu, M. et Mme A... se bornent à reprendre devant la cour, sans l’assortir d’éléments nouveaux, leur moyen soulevé en première instance tiré de ce que la procédure de concertation est entachée d’irrégularité en raison de la tenue de réunions non prévues initialement dans la délibération prescrivant la révision du plan local d’urbanisme. Il y a lieu d’écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 18 du jugement attaqué. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (…) ». Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.  
 
Il ressort des pièces du dossier que l’ajout, après l’enquête publique, d’une règle de densité par tènement au sein de l’OAP thématique relative à la densification, fait suite aux observations émises par le préfet de la Vendée demandant, en qualité de personne publique associée, une réflexion plus approfondie en matière de formes urbaines « notamment à travers des OAP plus poussées tant pour les zones destinées à l’habitat et aux équipements publics que celles destinées au développement économique », et par l’autorité environnementale recommandant « de mieux exploiter les orientations d’aménagement et de programmation en vue d’un traitement plus poussé des formes urbaines et de l’optimisation de l’espace ». L’ajout de cette règle de densité doit ainsi être regardée comme procédant de l’enquête publique. Par ailleurs, elle porte sur des secteurs d’une superficie totale de 14 hectares soit 0,30 % seulement du territoire communal et n’infléchit pas le parti d’urbanisme retenu exposé, notamment, dans le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) qui vise « A l’horizon 2030, (…) une modération de la consommation foncière de 30% au regard de la dernière décennie », qui fixe un « objectif de développer des formes urbaines plus denses et diversifié, par la promotion d’un « développement urbain compact » et qui prévoit que « L’ensemble des secteurs de projet font l’objet d’Orientations d’Aménagement et de Programmation au sein desquels des seuils de densité minimale sont clairement identifiés. (…) ». Ainsi, la modification litigieuse ne remet pas en cause l’économie générale du projet. Le moyen tiré de ce que les modifications apportées au projet de plan local d’urbanisme arrêté ne procèderaient pas de l’enquête publique et remettraient en cause l’économie générale du projet en méconnaissance des dispositions de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme doit, par suite, être écarté. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération contestée : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. ». 
 
D’une part, il ressort des pièces du dossier que les dernières données utilisées dans le diagnostic urbain du rapport de présentation du plan local d’urbanisme, en ce qui concerne la composition du parc de logements et la répartition entre les types de logements ne datent pas de 2008, comme le soutiennent M. et Mme A..., mais de 2015. D’autre part, si les requérants soutiennent que le rapport de présentation s’appuie sur des données démographiques anciennes, il n’est pas établi qu’à la date de l’approbation du plan local d’urbanisme, en décembre 2019, la commune disposait de données plus récentes que celles de l’année 2015. En outre, il ressort du rapport de présentation du plan local d’urbanisme contesté que ce plan identifie « un besoin de 2 015 logements attendus à l’horizon 2030, toutes formes confondues » et que les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) prévues par ce même plan visent à créer 1 959 nouveaux logements dont 1 304 en extension par rapport au tissu urbain existant et 655 par densification de celui-ci. Il ressort des énonciations du rapport de présentation que l’estimation de ce besoin de logements nouveaux a été réalisée en s’appuyant sur « une analyse croisée des dynamiques actuelles et de celles pressenties pour le futur », que « le scénario démographique envisagé, encadré par le SCoT prévoit que la commune accueille environ 14 000 habitants à l’horizon 2030 » et que cette estimation réside dans l’anticipation du taux de croissance annuel observé sur la période 2010/2015, soit un taux  moyen de 1,4%, et vise à permettre l’accueil de 3 000 habitants à l’horizon 2030 pour atteindre une population comprise entre 14 000 et 15 000 habitants. Si les données locales relatives à la commune de Saint-Hilaire-de-Riez publiées le 21 avril 2021 par l’INSEE font apparaitre que la variation annuelle moyenne de la population de la commune a été inférieure, entre de 2007 à 2012 et entre de 2012 à 2017, au taux de croissance annuel de 1,4% retenu pour définir les besoins en logements, il ressort des pièces du dossier  que, sur la période comprise entre 1968 à 2015, la population de la commune a augmenté en moyenne de 2% par an, que le solde migratoire est une composante importante de la dynamique démographique de la commune et que les besoins exprimés par le plan local d’urbanisme restent en deçà de l’objectif de création de 200 nouveaux logements par an sur les 20 prochaines années imparti par le SCoT à la commune. Enfin, compte tenu de ce qui précède, il ne ressort pas des pièces du dossier que la justification des choix, en ce qui concerne l’objectif de création de logements au moyen des OAP serait fondée sur une hypothèse erronée. Dès lors, les moyens tirés de ce que le rapport de présentation serait entaché d’inexactitudes, s’agissant du diagnostic urbain, de ce que le recours à l’OAP thématique relative à la densification ne serait pas suffisamment justifié dans le rapport de présentation du plan doivent être écartés. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements (…) ». Aux termes de l’article L. 151-7 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « I. - Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune (…) ». Aux termes de l’article L. 152-1 du même code : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation ». 
 
Le plan local d’urbanisme décrit les OAP « valant règlement », dans sa partie 3 consacrée aux OAP, comme des OAP « dont les conditions d’aménagement et d’équipement ne sont pas définies par les dispositions spécifiques à chaque zone mais uniquement par celles figurant dans la partie du I.4 du présent règlement écrit (portant sur les conditions d’aménagement communes à toutes les zones) et dans le présent dossier d’OAP ».  
 
Le titre I du règlement du plan local d’urbanisme relatif aux dispositions générales applicables sur l’ensemble du territoire prévoit, s’agissant des OAP dites « à valeur réglementaire », que leurs conditions d’aménagement et d’équipement sont « définies uniquement par celles figurant dans la partie I.4 du présent règlement (portant sur les conditions d’aménagement communes à toutes les zones) et dans l’OAP (pièce 3 du PLU). On y retrouve : (…) une OAP thématique, portant sur la densification. ». Le règlement du PLU, applicable aux zones UA, UB et UD où se trouvent des périmètres d’OAP « valant règlement », dispose que ces OAP ne sont pas réglementées par les dispositions applicables à la zone (…) mais uniquement par celles figurant dans la partie I.4 du présent règlement (portant sur les conditions d’aménagement communes à toutes les zones) et dans l’OAP (pièce 3 du PLU) ». Le titre I.4 du règlement du plan local d’urbanisme comporte des dispositions relatives à l’insertion architecturale, urbaine et paysagère (1.4.1), à la qualité environnementale (I.4.2), aux règles de stationnement (I.4.3), à l’équipement et aux réseaux (I.4.4).  
 
Ainsi, le règlement lui-même renvoie expressément aux dispositions de l’OAP thématique relative à la densification, en complément de celles énoncées par le règlement lui-même du PLU, dans sa partie I.4. Les requérants ne peuvent, dès lors, soutenir que cette OAP comporte des prescriptions qui ne pouvaient figurer que dans le règlement du plan local d’urbanisme ni que, ce faisant, elle conduit à placer les autorisations d’urbanisme dans un rapport de conformité avec elle, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 152-1, L. 151-6 et L. 151-7 du code de l’urbanisme doit, par suite, être écarté. 
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 151-8 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation des secteurs de zones urbaines ou de zones à urbaniser mentionnées au deuxième alinéa du R. 151-20 dont les conditions d’aménagement et d’équipement ne sont pas définies par des dispositions réglementaires garantissent la cohérence des projets d’aménagement et de construction avec le projet d’aménagement et de développement durables. Elles portent au moins sur : / 1° La qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère ; /2° La mixité fonctionnelle et sociale ; /3° La qualité environnementale et la prévention des risques ; / 4° Les besoins en matière de stationnement ; /5° La desserte par les transports en commun ;/ 6° La desserte des terrains par les voies et réseaux. / Ces orientations d’aménagement et de programmation comportent un schéma d’aménagement qui précise les principales caractéristiques d’organisation spatiale du secteur. ». 
 
Ainsi qu’il a été dit au point 9, les conditions d’aménagement et d’équipement des secteurs concernés par l’OAP thématique litigieuse, relative à la densification, sont définies, en ce qui concerne la qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère, la qualité environnementale, les règles de stationnement, l’équipement et les réseaux, par les dispositions du titre I.4 du règlement du plan local d’urbanisme. Il en résulte que, sur ces secteurs, dont les conditions d’aménagement sont régies par des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme, les dispositions de l’article R. 151-8 du code de l’urbanisme ne trouvent pas à s’appliquer. Le moyen tiré de ce que l’OAP litigieuse ne serait pas assortie, en ce qui concerne le secteur B6, d’un schéma d’aménagement précisant les principales caractéristiques d’organisation spatiale de ce tènement, en méconnaissance du dernier alinéa de l’article R. 151-8 du code de l’urbanisme ne peut donc qu’être écarté. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. et Mme A... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme A... une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Hilaire-de-Riez et non compris dans les dépens. 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : M. et Mme A... verseront à la commune de Saint-Hilaire-de-Riez une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... et D... A... et à la commune de Saint-Hilaire-de-Riez. 
 
 
 
 
Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Buffet, présidente de chambre, 
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, 
- M. Dias, premier conseiller. 
 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025. 
 
 
 
 
 
Le rapporteur, 
 
R. DIAS 
 
La présidente, 
 
C. BUFFET 
 
La greffière, 
 
 
 
M. C... 
 
 
 
 La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.