CAA44 · 5ème chambre — 24 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A C a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision implicite de refus du maire d'Amanlis (Ille-et-Vilaine) de faire usage des pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme en vue de constater cinq infractions aux règles d'urbanisme sur le terrain appartenant à M. B, formé des parcelles cadastrées section YC nos 70, 131, 160 et 198 ainsi que sur la parcelle cadastrée section YC n° 162 situés lieudit Penlièvre. 
 Par une ordonnance n° 2205431 du 9 juin 2023, le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Rennes a constaté qu'il n'y a pas lieu de statuer sur la demande de M. C. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 août 2023 et 18 décembre 2024, M. A C, représenté par Me Beguin, demande à la cour : 
 1°) d'annuler cette ordonnance du président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Rennes du 9 juin 2023 ; 
 2°) d'annuler la décision implicite de refus du maire d'Amanlis de faire usage des pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme en vue de constater cinq infractions aux règles d'urbanisme sur le terrain appartenant à M. B formé des parcelles cadastrées section YC nos 70, 131, 160 et 198, ainsi que sur la parcelle cadastrée section YC n° 162 situés lieudit Penlièvre ; 
 3°) d'enjoindre au maire d'Amanlis, agissant au nom de l'Etat, de procéder au constat de l'irrégularité des travaux réalisés puis de le transmettre au procureur de la République dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;  
 4°) de mettre à la charge de la commune d'Amanlis et de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 M. C soutient que : 
 - l'ordonnance attaquée est irrégulière dès lors que le principe du contradictoire a été méconnu ; le litige n'avait pas perdu son objet dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un procès-verbal ait été établi ; le procès-verbal a été transmis plus de treize mois après qu'il a demandé au maire de constater les infractions ; le tribunal n'a pas pu s'assurer de la forme et du contenu du procès-verbal ; l'ensemble des infractions n'a pas été constaté ; 
 - la décision contestée méconnait les dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; elle n'est pas motivée ; 
 - le refus du maire de procéder au constat de l'ensemble des infractions méconnait les dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2024, la ministre du logement et de la rénovation urbaine conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire enregistré le 27 novembre 2023, M. D B, représenté par Me Depasse, demande à la cour : 
 1°) de rejeter la requête de M. C ; 
 2°) de condamner M. C à lui verser une somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral subi ; 
 3°) de mettre à la charge de M. C une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la demande de première instance n'est pas recevable ; la demande est tardive ; 
 - les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés ; 
 - le comportement de M. C lui a occasionné, ainsi qu'à sa femme et ses enfants, un préjudice évalué à la somme de 5 000 euros. 
 La commune d'Amanlis, représentée par Me Bardoul, a produit des observations enregistrées les 24 novembre 2023 et 9 janvier 2025, ces dernières n'ayant pas été communiquées.  
 Par une ordonnance du 5 décembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au  
 10 janvier 2025. 
 Un mémoire présenté pour M. B a été enregistré le 18 février 2025, postérieurement à la clôture d'instruction, et n'a pas été communiqué. 
 Par un courrier du 27 mai 2025, les parties ont été informées que la cour était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par M. B dès lors qu'en raison de la nature particulière du recours pour excès de pouvoir, les conclusions reconventionnelles tendant à ce que le demandeur de première instance soit condamné à payer au défendeur en appel des dommages et intérêts pour procédure abusive ne peuvent utilement être présentées dans une instance en annulation pour excès de pouvoir. 
 Par un mémoire enregistré le 2 juin 2025, M. B a produit des observations en réponse au courrier du 27 mai 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de procédure pénale ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dubost, 
 - les conclusions de M. Frank, rapporteur public,  
 - les observations de Me Delagne, substituant Me Beguin, représentant M. C, celles de Me Bardoul, représentant la commune d'Amanlis et les explications de M. B. 
 Deux notes en délibéré, présentées pour la commune d'Amanlis, ont été enregistrées les 12 et 17 juin 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier, reçu le 6 octobre 2021, M. C a demandé au maire d'Amanlis (Ille-et-Vilaine) de dresser un procès-verbal de cinq infractions aux règles d'urbanisme sur le terrain formé des parcelles cadastrées section YC nos 70, 131, 160 et 198, ainsi que sur la parcelle cadastrée section YC n° 162, situés lieudit Penlièvre, appartenant à M. B. Cette demande a été implicitement rejetée par le maire. M. C a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette décision. M. C relève appel de l'ordonnance du 9 juin 2023 par laquelle le président de la 5ème chambre de ce tribunal a constaté qu'il n'y a pas lieu de statuer sur sa demande.  
 Sur les conclusions indemnitaires présentées par M. B :  
 2. En raison de la nature particulière du recours pour excès de pouvoir, les conclusions reconventionnelles tendant à ce que M. C soit condamné à payer au défendeur en appel des dommages et intérêts pour procédure abusive ne peuvent utilement être présentées dans une instance en annulation pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions présentées en ce sens par M. B doivent être rejetées. 
 Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 
 3. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif () les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours () peuvent, par ordonnance : () 3° Constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur une requête ; () ".  
 4. D'une part, aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal. () ", et aux termes de l'article L. 480-4 du même code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. () ". Aux termes de l'article L. 610-1 de ce code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. () ". 
 5. D'autre part, aux termes de l'article 11 du code de procédure pénale : " Sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l'enquête et de l'instruction est secrète. () ". 
 6. En l'absence de disposition le prévoyant expressément, l'article 11 du code de procédure pénale ne peut faire obstacle au pouvoir et au devoir qu'a le juge administratif de joindre au dossier, sur production spontanée d'une partie, des éléments d'information recueillis dans le cadre d'une procédure pénale et de statuer au vu de ces pièces après en avoir ordonné la communication pour en permettre la discussion contradictoire. 
 7. Le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Rennes a considéré que la demande présentée par M. C était devenue sans objet au motif que le maire d'Amanlis a dressé procès-verbal d'infraction et l'a adressé au procureur de la République par courrier du 27 décembre 2022. Toutefois, d'une part, il ressort notamment des écritures du préfet en première instance, que ce procès-verbal dressé le 26 décembre 2022 ne concernait que l'infraction relative à la construction sans autorisation sur la parcelle cadastrée section YC n° 162, sur les cinq dont le constat était demandé par M. C. D'autre part, ce procès-verbal n'ayant pas été produit aux débats, le premier juge n'a pas été en mesure d'apprécier son existence et sa portée. A cet égard, il appartenait au préfet, s'il entendait se prévaloir du procès-verbal d'infraction, de justifier de sa réalisation, dans le cadre de la contestation portée devant le juge administratif, sans qu'y puisse y faire obstacle la circonstance qu'une procédure pénale serait engagée, à laquelle s'appliquent les dispositions de l'article 11 du code de procédure pénale. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen d'irrégularité soulevé, c'est à tort que le premier juge a estimé que la demande dont il était saisi était devenue sans objet et a constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur cette demande. L'ordonnance du 9 juin 2023 du président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Rennes est dès lors entachée d'irrégularité et doit être annulée. 
 8. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. C devant le tribunal administratif de Rennes. 
 Sur l'intervention de la commune d'Amanlis : 
 9. La commune d'Amanlis, qui a la qualité d'intervenante et non de partie à l'instance dès lors que l'arrêté contesté a été pris par le maire au nom de l'Etat sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, justifie d'un intérêt au maintien de l'arrêté en litige. Son intervention en défense doit donc être admise. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de M. C : 
 10. En vertu de l'article R. 421-2 du code de justice administrative, sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Aux termes de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. () " 
 11. Le principe de sécurité juridique fait obstacle à ce que le demandeur, lorsqu'il est établi qu'il a eu connaissance de la décision implicite qui lui a été opposée, puisse la contester indéfiniment du seul fait que l'administration ne lui a pas délivré d'accusé de réception de sa demande ou n'a pas porté sur l'accusé de réception les mentions requises. La preuve d'une telle connaissance peut résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui, sauf circonstances particulières, ne saurait excéder un an et court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que M. C a demandé, le 6 octobre 2021, au maire d'Amanlis de procéder au constat de plusieurs infractions aux règles d'urbanisme sur des terrains appartenant à M. B et le maire d'Amanlis n'a pas accusé réception de cette demande. Le 8 décembre 2021, M. C a demandé au maire de lui communiquer les motifs de la décision implicite née du silence gardé sur sa demande du 6 octobre 2021. Dans ces conditions, la demande d'annulation de cette décision implicite, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Rennes le 26 octobre 2022, a été introduite dans un délai raisonnable à compter de la date de naissance de cette décision implicite dont M. C avait connaissance. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut être accueillie. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite : 
 13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.  A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;  2° Infligent une sanction ; 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". 
 14. La décision par laquelle le maire refuse de faire droit à une demande tendant à ce qu'il dresse un procès-verbal d'infraction en application des dispositions précitées de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, qui n'est pas une mesure de police, n'entre dans aucune des catégories d'actes qui doivent être motivés en vertu des dispositions citées au point précédent. Le moyen ne peut donc qu'être écarté. 
 15. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article 8 du code de procédure pénale dans sa rédaction applicable au litige : " En matière de délit, la prescription de l'action publique est de trois années révolues () ". 
 16. D'autre part, il résulte des dispositions citées au point 4 que l'autorité administrative est tenue de faire dresser procès-verbal des infractions au code de l'urbanisme dont elle a connaissance, à la condition toutefois que l'élément matériel de l'infraction soit constitué. Lorsque l'action publique ne peut plus être engagée en raison de l'expiration du délai de prescription, l'autorité administrative n'est plus tenue de dresser un procès-verbal et de le transmettre au ministère public, dès lors que la prescription de l'action publique ôte aux faits poursuivis tout caractère délictueux. En matière de délit de travaux de construction réalisés sans autorisation ou en méconnaissance des dispositions d'un plan local d'urbanisme, la prescription de l'action publique court à compter de la date à laquelle les travaux sont achevés. 
 En ce qui concerne la réalisation de travaux en méconnaissance du permis de construire du 30 janvier 2018 : 
 17. Il ressort des pièces du dossier que M. B s'est vu accorder un permis de construire, pour la modification par transformation d'une grange avec son appentis en logement pour y créer un gîte, par un arrêté du maire d'Amanlis du 30 janvier 2018. M. B a ensuite déposé une demande de permis de construire modificatif concernant la toiture, l'enduit et les ouvertures de l'opération projetée. Cette modification a été autorisée par un arrêté du 19 juillet 2019 sous réserve d'une prescription prévoyant que " l'ensemble des façades sera traité de la même manière à savoir enduit gris Ouessant, en application de l'article NA11 du plan local d'urbanisme ". Il ressort toutefois des pièces photographiques produites que la façade nord du projet a été recouverte, non d'un enduit, mais d'un bardage métallique, en méconnaissance de la prescription de l'arrêté du 19 juillet 2019. Dans ces conditions, M. C était fondé à demander au maire d'en constater la construction en infraction aux dispositions citées au point 4. 
 En ce qui concerne la pose de deux fenêtres de toit en l'absence d'autorisation d'urbanisme : 
 18. Si M. C soutient que deux fenêtres de toit ont été posées en l'absence d'autorisation administrative, il se borne à produire, pour en justifier, des photographies de la construction en litige. Pour sa part, M. B fait valoir que ces fenêtres ont été installées en 1986 et en 2013 et produit les factures afférentes à ces travaux. Dans ces conditions, eu égard au délai de prescription d'une durée de trois ans mentionné au point 14, il n'est pas démontré que le maire devait dresser constat de ces travaux, en 2021, date de la demande de M. C. 
 En ce qui concerne la construction d'un abri de jardin sans autorisation : 
 19. Il ressort des pièces du dossier que le maire d'Amanlis ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par M. B le 25 mars 2020 pour la construction d'un abri de jardin d'une surface de 6,82 m², adossé côté nord à la limite séparative de propriété. Dans ces conditions, l'abri de jardin n'a pas été réalisé en l'absence d'autorisation administrative, de sorte que M. C n'est pas fondé à soutenir que le maire aurait dû dresser un procès-verbal d'infraction à raison de ces travaux. 
 En ce qui concerne la réalisation de travaux en méconnaissance du permis de construire du 28 janvier 2012 : 
 20. Il ressort des pièces du dossier que M. B s'est vu accorder, par arrêté du 15 février 2012, un permis de construire pour la réalisation d'un hangar agricole après démolition des deux hangars vétustes existants, dont les travaux ont été achevés le 2 août 2012. Si M. C fait valoir que les travaux ne sont pas conformes à l'autorisation de construire délivrée s'agissant de sa hauteur et de sa longueur, les pièces du dossier, consistant en quelques photographies et une pièce graphique issue du site " Géoportail " ne permettent pas de l'établir. Par ailleurs, en tout état de cause, les travaux en litige étaient achevés depuis plus de trois ans à la date de la demande du requérant de sorte que l'infraction était prescrite et que le maire n'était pas tenu d'en dresser le constat.   
 En ce qui concerne la construction sans autorisation sur la parcelle cadastrée section YC n° 162 : 
 21. Il ressort des pièces du dossier, notamment du mémoire en défense produit par le préfet d'Ille-et-Vilaine le 15 mai 2023, et n'est pas contesté que le bâtiment implanté sur la parcelle cadastrée section YC n° 162, à une distance de 4 mètres de la RD 92, a été construit sans autorisation. Si le ministre fait valoir en défense que le maire a dressé un constat de cette infraction aux règles d'urbanisme le 26 décembre 2022, les pièces du dossier ne permettent pas de l'établir, le procès-verbal n'étant pas produit. Dans ces conditions, M. C est fondé à soutenir que le maire devait dresser un procès-verbal de cette infraction aux règles d'urbanisme. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est seulement fondé à demander l'annulation de la décision contestée en tant que le maire a refusé de constater les infractions relatives à la réalisation de travaux en méconnaissance du permis de construire du 30 janvier 2018 modifié le 19 juillet 2019 et à la construction réalisée sans autorisation sur la parcelle cadastrée section YC n° 162. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :   
 23. Eu égard à ses motifs, le présent arrêt implique nécessairement que le maire d'Amanlis, agissant en sa qualité d'autorité de l'Etat, dresse un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de M. B en raison des travaux illégalement réalisés sur le terrain formé des parcelles cadastrées section YC nos 70, 131, 160 et 198 ainsi que sur la parcelle cadastrée section YC n° 162 situés lieudit Penlièvre et mentionnés au point 21. En revanche, il n'apparaît pas nécessaire en l'état d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, les sommes demandées par M. B et, en tout état de cause, par la commune d'Amanlis au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Amanlis, qui n'est pas partie au litige, la somme que M. C demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : L'ordonnance du 9 juin 2023 du président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Rennes est annulée. 
 Article 2 : L'intervention de la commune d'Amanlis est admise. 
 Article 3 : La décision implicite du maire d'Amanlis est annulée en tant qu'elle refuse de dresser procès-verbal des infractions relatives à la réalisation de travaux en méconnaissance du permis de construire du 30 janvier 2018 modifié le 19 juillet 2019 et à la construction réalisée sans autorisation sur la parcelle cadastrée section YC n° 162. 
 Article 4 : Il est enjoint au maire d'Amanlis de dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme relatives à la réalisation de travaux en méconnaissance du permis de construire du 30 janvier 2018 modifié le 19 juillet 2019 et à la construction réalisée sans autorisation sur la parcelle cadastrée section YC n° 162, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Article 5 : L'Etat versera à M. C une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 6 : Le surplus des conclusions des parties présentées devant le tribunal administratif de Rennes ainsi que le surplus des conclusions présentées devant la cour administrative d'appel de Nantes sont rejetés. 
 Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. A C, au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, à M. D B et à la commune d'Amanlis. 
 Copie en sera adressée au préfet d'Ille-et-Vilaine et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Rennes. 
 Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Degommier, président de chambre, 
 - M. Rivas, président-assesseur, 
 - Mme Dubost, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 A.-M. DUBOST 
 Le président, 
 S. DEGOMMIER 
 La greffière, 
 S. PIERODÉ        
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.