CAA44 · 4ème chambre — 14 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B A a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à lui verser la somme de 340 550 euros en réparation des préjudices subis consécutivement à l'édiction des arrêtés du 19 décembre 2016 par lesquels le préfet de la Loire-Atlantique l'a mise en demeure de mettre fin à la mise à disposition, aux fins d'habitation, de trois studios dont elle est propriétaire au 39, chaussée de la Madeleine à Nantes, avec intérêts au taux légal à compter du 8 mars 2019 et capitalisation des intérêts. 
 Par un jugement n° 2003132 du 22 juin 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de Mme A. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 23 août 2023, Mme A, représentée par Me Troudé, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 22 juin 2023 ;  
 2°) de faire droit à sa demande de première instance ; 
 3°) d'enjoindre à l'Etat de prendre des arrêtés de levée d'interdiction de mise à disposition aux fins d'habitation des trois studios concernés ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative pour la procédure d'appel.  
 Elle soutient que :  
 - le règlement sanitaire départemental ne pouvait pas servir de fondement juridique au préfet pour édicter des arrêtés de mise en demeure au titre de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique ; 
 - les caractéristiques des studios dont elle est propriétaire respectent l'article 4 du décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent ; 
 - le locataire de chaque studio peut se mouvoir librement, puisque le lit est placé sous la sous-pente ; 
 - chaque studio a un volume de plus de 20 m3 ; 
 - elle subit un préjudice lié à la perte de valeur des studios à hauteur de 116 000 euros ; 
 - elle subit un préjudice de 47 600 euros lié à la perte des loyers ; 
 - elle subit un préjudice moral à hauteur de 20 000 euros. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de la santé publique ;  
 - la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 ; 
 - le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 ; 
 - l'arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 3 février 1982 portant règlement sanitaire départemental ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Picquet, 
 - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Troude pour Mme A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B A est propriétaire, depuis le 12 janvier 2010, de trois studios correspondant, respectivement, aux lots nos 47 et 48, au lot n° 49 ainsi qu'aux lots nos 50 et 51 d'un immeuble situé 39 chaussée de la Madeleine à Nantes. Ces studios sont aménagés sous les combles situés au quatrième niveau de cet immeuble. Par l'article 1er de trois arrêtés pris le 19 décembre 2016, le préfet de la Loire-Atlantique a mis en demeure Mme A de mettre fin à la mise à disposition aux fins d'habitation de ces studios. L'intéressée n'a demandé ni le retrait, ni l'annulation, ni l'abrogation de ces mises en demeure. En revanche, par un courrier reçu le 14 mars 2019 par les services de la préfecture de la Loire-Atlantique, elle a demandé à ce que lui soit versée une indemnité couvrant les préjudices qu'elle estime avoir subis à la suite de l'édiction de ces mises en demeure, qu'elle considère comme entachées d'illégalités de nature à engager la responsabilité pour faute de l'Etat. Cette demande a été implicitement rejetée le 14 mai 2019. Mme A a demandé au tribunal administratif de Nantes la condamnation de l'Etat au versement de cette indemnité, majorée des intérêts de retard capitalisés. Par un jugement du 22 juin 2023, le tribunal a rejeté sa demande. Mme A fait appel de ce jugement. 
 2. En premier lieu, l'article L. 1311-1 du code de la santé publique, dont les dispositions, reprenant celles de l'article L. 1 de l'ancien code, sont issues de l'article 67 de la loi du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d'aide sociale et de santé, dispose que : " Sans préjudice de l'application de législations spéciales et des pouvoirs reconnus aux autorités locales, des décrets en Conseil d'Etat, pris après consultation du Haut Conseil de la santé publique et, le cas échéant, du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels, fixent les règles générales d'hygiène et toutes autres mesures propres à préserver la santé de l'homme, notamment en matière : () / - de salubrité des habitations, des agglomérations et de tous les milieux de vie de l'homme () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1311-2 du même code, reprenant les dispositions de l'article L. 2 de l'ancien code, issues du même article de la loi du 6 janvier 1986 : " Les décrets mentionnés à l'article L. 1311-1 peuvent être complétés par des arrêtés du représentant de l'Etat dans le département ou par des arrêtés du maire ayant pour objet d'édicter des dispositions particulières en vue d'assurer la protection de la santé publique dans le département ou la commune ". 
 3. Il résulte des travaux parlementaires préparatoires à la loi du 6 janvier 1986, dont est issu l'article L. 1311-1 du code de la santé publique, que le législateur a entendu, pour les matières dont il a dressé la liste à cet article, que le pouvoir réglementaire prenne par décret les règlements ainsi prévus. A défaut de tels décrets, le représentant de l'Etat dans le département ou le maire ne peuvent, aux termes de l'article L. 1311-2, intervenir pour adopter des dispositions particulières, qui ne peuvent être prises, depuis la loi du 6 janvier 1986, qu'à titre complémentaire des prescriptions fixées par décret. Si les règlements sanitaires précédemment établis par les préfets en vertu de l'article L. 1 de l'ancien code de la santé publique avant sa modification par la loi du 6 janvier 1986 sont restés en vigueur, ils ne sont demeurés applicables que dans leur rédaction antérieure au 8 janvier 1986, les manquements aux règles qu'ils prévoient dans cette rédaction étant seuls susceptibles d'être pénalement réprimés, en application de l'article 7 du décret du 21 mai 2003 relatif aux dispositions réglementaires des parties I, II et III du code de la santé publique selon lequel : " Le fait de ne pas respecter les dispositions des arrêtés pris en application des articles L. 1 ou L. 3 ou L. 4 du code de la santé publique dans leur rédaction antérieure au 8 janvier 1986 est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 3e classe. ".  
 4. Il ne résulte pas de l'instruction que la rédaction des dispositions du règlement sanitaire départemental opposées par le préfet de la Loire-Atlantique serait postérieure au 8 janvier 1986. 
 5. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date des arrêtés préfectoraux de mise en demeure : " Les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d'ouverture sur l'extérieur et autres locaux par nature impropres à l'habitation ne peuvent être mis à disposition aux fins d'habitation, à titre gratuit ou onéreux. Le représentant de l'Etat dans le département met en demeure la personne qui a mis les locaux à disposition de faire cesser cette situation dans un délai qu'il fixe () ". L'article L. 1331-23 applicable à la date du présent arrêt reprend en substance des dispositions semblables dès lors qu'il dispose que " Ne peuvent être mis à disposition aux fins d'habitation, à titre gratuit ou onéreux, les locaux insalubres dont la définition est précisée conformément aux dispositions de l'article L. 1331-22, que constituent les caves, sous-sols, combles, pièces dont la hauteur sous plafond est insuffisante, pièces de vie dépourvues d'ouverture sur l'extérieur ou dépourvues d'éclairement naturel suffisant ou de configuration exiguë, et autres locaux par nature impropres à l'habitation  ". Par ailleurs, aux termes de l'article 4 du décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent : " Le logement dispose au moins d'une pièce principale ayant soit une surface habitable au moins égale à 9 mètres carrés et une hauteur sous plafond au moins égale à 2,20 mètres, soit un volume habitable au moins égal à 20 mètres cubes. ". Aux termes de l'article R. 1331-19 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue du décret      n° 2023-695 du 29 juillet 2023 : " Les combles peuvent être mis à disposition aux fins d'habitation s'ils répondent aux conditions cumulatives suivantes : -la solidité du plancher garantit la sécurité de l'occupation ; -ils satisfont aux exigences de hauteur sous-plafond, d'ouverture sur l'extérieur, d'éclairement et de configuration posées respectivement par les articles R. 1331-20 à R. 1331-23 ; -ils sont aménagés à usage d'habitation. ". Aux termes de l'article R. 1331-20 du même code : " Les pièces de vie et de service du logement ont une hauteur sous plafond suffisante et continue pour la surface exigée permettant son occupation sans risque. Une hauteur sous plafond égale ou supérieure à 2,20 mètres est suffisante. Les locaux dont la hauteur sous plafond est inférieure à 2,20 mètres sont impropres à l'habitation sauf s'ils respectent les dispositions de l'article 4 du décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi    n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. ". Aux termes de l'article R. 156-1 du code de la construction et de l'habitation : " La surface et le volume habitables d'un logement doivent être de 14 mètres carrés et de 33 mètres cubes au moins par habitant prévu lors de l'établissement du programme de construction pour les quatre premiers habitants et de 10 mètres carrés et 23 mètres cubes au moins par habitant supplémentaire au-delà du quatrième. / La surface habitable d'un logement est la surface de plancher construite, après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escaliers, gaines, embrasures de portes et de fenêtres. Le volume habitable correspond au total des surfaces habitables ainsi définies multipliées par les hauteurs sous plafond. / Il n'est pas tenu compte de la superficie des combles non aménagés, caves, sous-sols, remises, garages, terrasses, loggias, balcons, séchoirs extérieurs au logement, vérandas, volumes vitrés prévus à l'article R. 155-1, locaux communs et autres dépendances des logements, ni des parties de locaux d'une hauteur inférieure à 1,80 mètre. ".  
 6. D'autre part, le premier alinéa de l'article 251-4 du règlement sanitaire départemental de la Loire-Atlantique, dans sa rédaction antérieure au 8 janvier 1986, énonce qu'un logement comprend des pièces principales destinées au séjour et au sommeil et des pièces de service telles que notamment une cuisine et une salle d'eau. Son deuxième alinéa précise qu'un logement comporte au moins une pièce principale et une pièce de service,  c'est-à-dire, soit une salle d'eau, soit un cabinet d'aisances, un coin cuisine pouvant éventuellement être aménagé dans la pièce principale. Le sixième alinéa du même article du règlement définit la surface habitable d'un logement ou d'une pièce comme correspondant à la surface au plancher construit, après déduction des surfaces occupées par les murs, les cloisons, les marches et cages d'escaliers, les gaines et l'ébrasement de portes et fenêtres. Le quatrième et le cinquième alinéas prescrivent, respectivement, que la surface habitable d'un logement est au moins égale à 16 mètres carrés (m²) et que la moyenne minimale des surfaces des pièces habitables principales est de 9 m², aucune de ces pièces ne devant être d'une surface inférieure à 7 m². Enfin, le dernier alinéa de cet article 251-4 du règlement sanitaire départemental prévoit que la hauteur sous plafond des pièces principales et de la cuisine est au moins égale à 2,30 mètres et que la superficie des pièces mansardées à prendre en compte est égale à la moitié des surfaces mesurées entre une hauteur de 1,30 et 2,20 mètres.  
 7. Si un local ne saurait être qualifié d'impropre par nature à l'habitation au seul motif qu'il méconnaîtrait l'une des prescriptions du règlement sanitaire départemental applicable, lequel n'a pas pour objet de définir les modalités d'application des dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, il appartient toutefois à l'administration, pour apprécier si un local est impropre par nature à l'habitation, de prendre en compte toutes les caractéristiques de celui-ci, notamment celles qui méconnaissent les prescriptions du règlement sanitaire départemental. 
 8. Le préfet de la Loire-Atlantique s'est fondé, pour prendre les arrêtés du 19 décembre 2016 mettant en demeure Mme A de mettre fin à la mise à disposition aux fins d'habitation des studios dont elle est propriétaire, sur la circonstance que les locaux étaient par nature impropres à l'habitation dès lors qu'ils étaient situés dans les combles, que leur pièce principale était d'une surface habitable insuffisante, de respectivement 7,34 m2, 7,74 m2 et 7,02 m2, avec seulement une partie respectivement de 3,84 m2, 5,33 m2 et 4,52 m2 située sous 2,20 mètres de hauteur sous plafond, le reste étant mansardé avec une hauteur sous plafond comprise entre 1,30 m et 2,20 m, ce qui ne laisse, une fois les équipements mobiliers mis en place, qu'une très faible surface à un occupant pour se mouvoir, les dimensions inférieures à 9 m2 de surface habitable pour la pièce principale et à 16 m2 pour le logement méconnaissant les alinéas 4 et 5 de l'article 251-4 du règlement sanitaire de la Loire-Atlantique. 
 9. Il résulte de l'instruction que les surfaces habitables des logements en cause présentent un écart très important par rapport au minimum de 16 m2 requis par le règlement sanitaire de la Loire-Atlantique. En outre les locaux sont situés dans l'espace compris sous la charpente de l'immeuble et ne possèdent pas une hauteur suffisante sur plus d'un tiers de leur surface, laquelle est déjà initialement faible. Alors même qu'un lit n'implique pas d'être nécessairement placé sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre, l'espace restant pour se mouvoir reste extrêmement réduit pour l'occupant. Contrairement à ce que soutient Mme A, au vu en particulier du rapport de visite des inspecteurs de salubrité de la ville de Nantes, il ne résulte pas de l'instruction que les logements en cause respecteraient les conditions posées à l'article 4 du décret du 30 janvier 2002 en disposant au moins d'une pièce principale ayant un volume habitable au moins égal à 20 m3. A cet égard, si elle produit des certificats de superficie établis par une entreprise de contrôle technique des bâtiments, indiquant que " le logement a une contenance supérieure à 20 m3 ", il n'est ni établi ni même allégué que cette contenance correspondrait à la surface habitable telle que définie par l'article R. 156-1 du code de la construction et de l'habitation et que le volume ainsi invoqué correspondrait à " un volume habitable " au sens des dispositions aujourd'hui codifiées à l'article R. 1331-23 du code de la santé publique dont se prévaut la requérante. De même, le relevé de géomètre-expert dont elle se prévaut ne mentionne pas les hauteurs exactes permettant de calculer une surface habitable. Ainsi, au regard des dispositions citées au point 5, les arrêtés du préfet de la Loire-Atlantique ne sont entachés ni d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation en opposant à Mme A la qualification de combles par nature impropres à l'habitation pour la mettre en demeure de mettre fin à la mise à disposition aux fins d'habitation des studios qu'elle possède, que ce soit à la date de leur édiction ou à la date du présent arrêt. Les circonstances qu'il n'y a pas eu de plaintes des locataires de 2009 à 2016 et que la ville de Nantes n'a pas saisi les services de l'Etat pour insalubrité lors de la déclaration d'intention d'aliéner les studios sont sans incidence. 
 10. Mme A n'est dès lors pas fondée à soutenir que les mises en demeure de mettre fin à la disposition aux fins d'habitation de ses studios seraient entachées d'illégalité, et, par suite, à rechercher la responsabilité de l'Etat à raison de la faute qui résulterait d'une telle illégalité. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en première instance par le préfet, que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles relatives aux frais liés au litige doivent être rejetées. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.  
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.  
 Une copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique. 
 Délibéré après l'audience du 28 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Lainé, président de chambre, 
 - M. Derlange, président assesseur, 
 - Mme Picquet, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 P. PICQUET 
 Le président, 
 L. LAINÉ 
   
 Le greffier, 
 C. WOLFLa rapporteure 
 P. PICQUET 
 Le président 
 L. LAINÉ 
   
 Le greffier 
 C. WOLF 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.