CAA44 · 2ème Chambre — 7 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La SAS Théléma et M. B... A... ont demandé au tribunal administratif de Caen d’annuler l’arrêté du 25 mars 2022 par lequel le président de la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville les a mis en demeure de remettre dans leur état initial les parcelles cadastrées section E n° 252 et 253 situées sur le territoire de la commune d’Ablon dans un délai de six mois à compter de la notification de cet arrêté, sous astreinte de 300 euros par jour de retard, et la décision implicite rejetant leur recours gracieux. 
 
Par un jugement n° 2202187 du 3 octobre 2023, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête enregistrée le 30 novembre 2023, la SAS Théléma et M. B... A..., représentés par Me Bigas, demandent à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 3 octobre 2023 ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du 25 mars 2022 du président de la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville et la décision de rejet de leur recours gracieux ; 
3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays  d’Honfleur-Beuzeville le versement de la somme de 3 000 euros chacun au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- le jugement attaqué est irrégulier en ce qu’il est insuffisamment motivé, le tribunal ne s’étant pas prononcé sur le moyen, qu’ils avaient soulevé devant lui, tiré de l’absence de notification préalable des procès-verbaux dressés en application de l’article L.480-1 du code de l’urbanisme ; ce moyen auquel les premiers juges n’ont pas répondu et qui n’est pas inopérant n’est ni visé ni analysé dans le jugement attaqué ; 
- l’arrêté contesté n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire leur permettant de discuter utilement des éléments qui leur sont reprochés ; les procès-verbaux de constat qui sont à l’origine de l’arrêté litigieux ne leur ont pas été communiqués, de sorte qu’ils n’ont pas été mis à même de les examiner ni mis en mesure de les critiquer ; 
- l’arrêté contesté a été pris par une autorité incompétente ; il n’est pas établi que le président de la communauté de communes d’Honfleur-Beuzeville aurait délégué sa compétence au titre des articles L. 481-1 et suivants du code de l’urbanisme ; 
- les infractions ne sont pas constituées ; des autorisations d’urbanisme ont été délivrées en zone Nh et les constructions réalisées en zone Nh pouvaient faire l’objet d’extensions, également autorisées par le règlement du plan local d’urbanisme désormais applicable, classant les terrains en cause en zone A ; le classement en zone Nh ou en zone A des parcelles d’implantation n’impliquait donc pas l’impossibilité de procéder aux constructions litigieuses ;  
- l’arrêté contesté ne pouvait être édicté à l’encontre de M. A..., les travaux en litige ayant été réalisés par la SAS Théléma. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2024, la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville, représentée par Me Braud, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge solidaire de la SAS Théléma et de M. A... le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Théléma et M. A... ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Rosemberg, 
- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,  
- les observations de Me Huchon, substituant Me Braud, représentant la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La SAS Théléma est propriétaire des parcelles cadastrées section E n° 252 et 253 situées sur le territoire de la commune d’Ablon, au sein du domaine d’Ablon sur lequel est implanté un établissement hôtelier géré par M. B... A.... La SAS Théléma et  M. A... ont fait procéder, à compter de l’année 2019, à la réalisation de travaux sur ces parcelles. La communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville a constaté, par trois procès-verbaux des 4 février 2020 et 17 juin 2021, des infractions au code de l’urbanisme résultant de la démolition de bâtiments existants et de la construction d’un bâtiment, d’une piscine, d’un abri de jardin, de murs de clôture et d’un portail d’entrée réalisés sans autorisation, en méconnaissance de l’autorisation accordée ou en méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal. Par un courrier du  25 février 2022, le président de la communauté de communes a informé les intéressés de son intention de faire application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme et les a invités à présenter leurs observations dans un délai de quinze jours. Par un arrêté du 25 mars 2022, il les a mis en demeure de procéder à la démolition des constructions illégales et à la remise en état des parcelles E n° 252 et 253 ainsi que de modifier l’implantation du portail d’entrée dans un délai de six mois, sous astreinte de 300 euros par jour de retard. La SAS Théléma et  M. A... relèvent appel du jugement du 3 octobre 2023 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cet arrêté et de la décision implicite rejetant leur recours gracieux. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
Il ressort des termes de la demande de première instance que, si les requérants faisaient état, à l’appui de leur argumentation tendant à contester le bien-fondé de l’arrêté du 25 mars 2022, de ce qu’ils « ignorent les manquements qui leur sont précisément reprochés », ils n’ont pas invoqué le moyen tiré de ce que les procès-verbaux dressés en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme ne leur ont pas été notifiés. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué n’aurait pas répondu à ce moyen et serait insuffisamment motivé doit être écarté. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. ». Aux termes de l’article L. 481-1 du même code : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application (…) et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, (…) l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter. / III.- L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 euros par jour de retard. / L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique dont elles sont issues, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations. 
 
En ce qui concerne la légalité externe : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme : « L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme (…) ». Aux termes de l’article L. 422-3 du même code : « Lorsqu'une commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer la compétence prévue au a de l'article L. 422-1 qui est alors exercée par le président de l'établissement public au nom de l'établissement. (…) ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 21 septembre 2020, le conseil municipal de la commune d’Ablon a délégué à la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville, établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre, sa compétence en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme, et que le conseil communautaire de la communauté de communes a exprimé son accord pour la délégation de cette compétence par une délibération du 3 novembre 2020. Par un arrêté du  16 juillet 2020 régulièrement publié, le président de la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville a donné délégation à M. Sylvain Naviaux, vice-président de la communauté de communes, pour signer les autorisations d’urbanisme, cette délégation, définie de manière suffisamment précise, valant tant pour l’instruction et la délivrance des autorisations d’urbanisme que pour les procédures engagées en cas d’infraction au code de l’urbanisme. M. Sylvain Naviaux était ainsi compétent pour signer les autorisations d’urbanisme, et donc les mises en demeure prévues par l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de M. Sylvain Naviaux, signataire de l’arrêté du 25 mars 2022 contesté, doit être écarté. 
 
En second lieu, il ressort des pièces du dossier que, par des courriers du               16 novembre 2021, reçus le 30 novembre 2021, la SAS Théléma et M. A... ont été informés de manière suffisamment précise du contenu des trois procès-verbaux des                 4 février 2020 et 17 juin 2021, qui précisent les parcelles concernées, les travaux et constructions en cause ainsi que la nature des infractions constatées. Le président de la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville les a en outre informés, par des courriers du 25 février 2022, de son intention de faire application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme du fait de la réalisation de travaux sans autorisation ou en méconnaissance des obligations imposées par le code de l’urbanisme, du plan local d’urbanisme intercommunal et du périmètre de protection des monuments naturels et sites inscrits, tels que mentionnés par les trois procès-verbaux en cause, et les a invités à présenter leurs observations dans un délai de quinze jours. Si les requérants contestent avoir été destinataires de ces courriers, la communauté de communes établit, par la production des avis de réception, qu’ils leur ont été notifiés le 8 mars 2022, de sorte qu’ils ont disposé d’un délai de plus de quinze jours pour présenter leurs observations avant l’intervention de l’arrêté contesté du 25 mars 2022, ce que M. A... a d’ailleurs fait par un courrier du 21 mars 2022. Dans ces conditions, et alors même qu’ils n’ont pas obtenu la communication des procès-verbaux d’infraction des              4 février 2020 et 17 juin 2021, les intéressés, qui ne remettent pas en cause les constats réalisés et portés à leur connaissance, ont été mis en mesure de contester utilement les faits qui leur étaient reprochés avant l’intervention de l’arrêté du 25 mars 2022. Le moyen tiré de ce que la procédure contradictoire préalable à l’édiction de cet arrêté n’aurait pas été respectée doit donc être écarté. 
 
En ce qui concerne la légalité interne : 
 
En premier lieu, selon l’article N 2 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) applicable en 2020 étaient autorisés : « Uniquement dans le secteur Nh, à condition qu’ils s’intègrent harmonieusement à l’environnement et que leur occupation soit compatible avec le caractère et le niveau de viabilité de la zone : / - l’aménagement des constructions existantes  pour l’usage de bureau, de commerce / - l’extension des constructions existantes dans les limites suivantes : - soit de 20 % de la surface de plancher calculée à la date de la première élaboration du PLU, - soit d’une surface de plancher totale de 30 m2. / - la réalisation de 40 m² de dépendance au total, / - les piscines / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics à condition qu’elles ne remettent pas en question la protection du site et du paysage (…). ». En outre, l’article A 2 du règlement du PLUi applicable depuis le 26 mai 2021 autorise en zone A : « (…) / 2. Les nouvelles constructions et installations à usage d’habitation, à condition qu’elles constituent le lieu d’habitation de l’exploitant, et que leur surface soit inférieure ou égale à 250 m2 de surface de plancher. / La limite de 250 m² ne s'applique pas en cas d’aménagement d'un bâtiment existant excédant cette surface. / 3. Les extensions des constructions et installations à usage d'habitation à condition qu'elles constituent le lieu d'habitation de l'exploitant et que la totalité de leur extension soit inférieure ou égale à 50m² de surface de plancher pour l'habitation. / (…). ». 
 
D’une part, le président de la communauté de communes du Pays                    d’Honfleur-Beuzeville a autorisé, par arrêté du 29 janvier 2020, la SAS Théléma à réaliser des travaux de rénovation d’une longère existante, d’une surface de 136,40 m², située sur les parcelles cadastrées section E n° 252 et 253, classées en secteur Nh, ainsi que la création d’une surface supplémentaire de 12,29 m². Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du courrier du 16 novembre 2021 adressé aux requérants, que, par un                      procès-verbal n° 1 des 4 février 2020 et 17 juin 2021, la communauté de communes a constaté que la longère et le bâtiment annexe existants ont été démolis, sans autorisation, à la fin de l’année 2019, et que les intéressés ont fait procéder en 2020, sans autorisation, à la construction d’un nouveau bâtiment destiné à un usage hôtelier et présentant une surface de plancher de 350 m², ainsi que d’une terrasse, ces travaux, contrairement à ce qui est soutenu, ne pouvant être regardés comme autorisés par le permis de construire du 29 janvier 2020. D’autre part, ces travaux qui ont consisté en l’édification d’une construction nouvelle, à usage hôtelier qui, au demeurant, n’auraient pu être autorisés sans méconnaître les dispositions du PLUi applicable à la date de la délivrance du permis de construire du 29 janvier 2020, ne sont pas autorisés par les dispositions du règlement du PLUi applicables à la date de l’arrêté contesté, qui classe les parcelles E n° 252 et 253 en zone A, de sorte que la mise en demeure contestée a pu ordonner leur démolition.   
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article N 6 du règlement du PLUi applicable en 2020 : « Dans les secteurs Nh et Nhc, les annexes et dépendances diverses (garage, atelier familial, abri de jardin, véranda…) ne pourront être implantées devant le nu de(s) la façade(s) de la construction principale faisant face aux voies publiques la desservant. ». Par ailleurs, l’article A 2 du règlement du PLUi applicable en 2021 autorise, en zone A, la construction d’annexes de construction principale d’habitation existante sous réserve que leur emprise au sol n’excède pas 40 m2. 
 
D’une part, il ressort des pièces du dossier que le président de la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville s’est opposé, par une décision du 10 juin 2020, à la déclaration préalable déposée par la SAS Théléma le 5 mars 2020 pour la construction d’une piscine sur les parcelles E n° 252 et 253 au motif que le projet n’était pas conforme aux dispositions précitées de l’article N 6 du règlement du PLUi. Si la SAS Théléma a déposé une nouvelle déclaration préalable le 24 mars 2022 pour la construction d’une piscine et d’un abri de jardin, le président de la communauté de communes s’est de nouveau opposé à son projet par une décision du 29 avril 2022. La piscine, qui présente une surface d’environ 64 m², et les murets lui faisant face constituant les soubassements de l’abri de jardin, dont la construction sur la parcelle E n° 252 a été constatée par le procès-verbal n° 2 du 17 juin 2021, ont ainsi été édifiés sans autorisation. D’autre part, dès lors que les intéressés ont démoli le bâtiment existant sur les parcelles en cause, les nouvelles constructions ne peuvent être regardées comme des annexes à une construction principale d’habitation. Ces constructions, édifiées sans autorisation, ne peuvent être autorisées sans méconnaître les dispositions précitées du PLUi applicable à la date de l’arrêté contesté de sorte que le président de la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville a pu, par cet arrêté, mettre en demeure les intéressés de les démolir. 
 
En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la SAS Théléma a déposé, le 5 mars 2020, une déclaration préalable pour la construction d’un mur de clôture d’une hauteur de 1,60 m, qui a donné lieu à une décision de non-opposition du 17 juillet 2020. Le président de la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville a toutefois décidé, par un arrêté du 31 août 2020, dont il n’est pas contesté qu’il est devenu définitif, de retirer cette décision et de s’opposer à la déclaration préalable au motif que le projet portait atteinte à la qualité paysagère du site inscrit de la Côte de Grâce. Si les requérants soutiennent, sans préciser leur argumentation, que la SAS Théléma n’a pas été invitée à présenter ses observations préalablement au retrait de la décision de non-opposition à sa déclaration préalable, il ressort des termes mêmes de l’arrêté du 31 août 2020 qu’une procédure contradictoire a été engagée par un courrier du 6 août 2020, que l’intéressée ne conteste pas avoir reçu. Par suite, et en tout état de cause, le moyen invoqué par la SAS Théléma et M. A... tiré de ce que l’arrêté du 31 août 2020 serait intervenu dans des conditions irrégulières doit être écarté. Ainsi qu’il a été dit, les travaux de construction du mur de clôture ont été réalisés sans autorisation. Par suite, et alors au demeurant qu’il n’est pas contesté que ces travaux ne peuvent être autorisés sans méconnaître les dispositions précitées du PLUi applicables à la date de l’arrêté en litige, le président de la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville a pu légalement en ordonner la démolition.  
 
En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que la SAS Théléma a bénéficié d’une décision de non-opposition tacite pour la modification du portail d’entrée existant. Il ressort toutefois également des pièces du dossier, notamment du courrier du                                     16 novembre 2021, que, par un procès-verbal n° 2 du 17 juin 2021, la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville a constaté que le portail d’entrée existant a été supprimé, en méconnaissance de cette décision, et que des murs et un nouveau portail ont été mis en place dont l’implantation le long, et non en retrait, de la voie, ne respecte pas l’autorisation donnée par cette décision. Par suite, le président de la communauté de communes a pu, par l’arrêté contesté, ordonner aux intéressés de modifier l’implantation du portail d’entrée dans un délai de six mois. 
 
En cinquième lieu, si les requérants soutiennent que seule la SAS Théléma, propriétaire des parcelles E n° 252 et 253, a fait procéder à la réalisation des travaux en cause, il est constant que les constructions réalisées sont destinées à l’exploitation de l’établissement hôtelier du domaine d’Ablon, dont M. A... est le gérant. Ce dernier doit par suite être regardé, de même que la SAS Théléma, comme le bénéficiaire de ces travaux. Il en résulte que le président de la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville a pu adresser la mise en demeure contestée tant à la SAS Théléma qu’à M. A.... 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Théléma et M. A... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté leur demande. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes du                                      Pays d’Honfleur-Beuzeville, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la SAS Théléma et M. A... de la somme qu’ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SAS Théléma et de M. A... le versement à la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville d’une somme globale de                   2 000 euros au titre des mêmes frais.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DECIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de la SAS Théléma et de M. A... est rejetée. 
 
Article 2 : La SAS Théléma et M. A... verseront à la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville une somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Théléma, à M. B... A... et à la communauté de communes du Pays d’Honfleur-Beuzeville. 
 
 
 
Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Buffet, présidente de chambre, 
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, 
- Mme Rosemberg, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2025. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
 
V. ROSEMBERG 
La présidente, 
 
 
 
 
 
C. BUFFET 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
A. MARCHAND 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Calvados, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.