CAA75 · 1ère chambre — 3 octobre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler l'ensemble des décisions de la commission des calamités agricoles, du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, et de la caisse d'assurances mutuelles agricoles portant refus de considérer que les pluies ayant affecté la Grande-Terre les 20 et 21 octobre 2021 présentaient le caractère d'épisodes pluvieux d'intensité exceptionnelle, de qualifier ces pluies de calamité agricole, et de procéder à l'indemnisation des dommages qu'elles ont causés, et d'enjoindre à la caisse d'assurances mutuelles agricoles contre les calamités naturelles d'origine climatique et à la Nouvelle-Calédonie de réexaminer sa demande tendant à ce que les pluies des 20 et 21 octobre 2021 soient qualifiées de calamité agricole, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement.  
 Par un jugement n° 2200165 du 24 novembre 2022, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 24 février 2023 et un mémoire enregistré le 13 octobre 2023, M. B A, représenté par Me Pieux, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 2200165 du 24 novembre 2022 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ; 
 2°) d'annuler ensemble les décisions de la commission des calamités agricoles, de la caisse d'assurances mutuelles agricoles et de la Nouvelle-Calédonie portant refus de reconnaissance en calamité agricole et du caractère exceptionnel des pluies des 20 et 21 octobre 2021 sur la commune de Bourail et refus d'indemnisation du sinistre déclaré ; 
 3°) d'enjoindre à la caisse d'assurances mutuelles agricoles et à la Nouvelle-Calédonie de procéder à un réexamen de la demande de reconnaissance en calamité agricole des événements climatiques pluvieux des 20 et 21 octobre 2021 pour la commune concernée dans un délai de 15 jours à compter de l'arrêt à intervenir et de la déclaration de sinistre tendant à l'indemnisation des pertes déclarées ; 
 4°) de mettre à la charge de la Nouvelle-Calédonie le versement d'une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision rendue le 17 décembre 2021 par la commission des calamités agricoles est irrégulière, du fait de l'absence d'intervention d'une commission d'enquête ou de rapport de la direction des affaires vétérinaires, alimentaires et rurales ; 
 - il y a lieu d'écarter, par voie d'exception, l'application de la délibération n° 405 du 6 mars 2019, qui a illégalement supprimé l'exigence de l'intervention d'une commission d'enquête qui figurait alors à l'article 5 de la délibération n° 71/CP du 10 octobre 1990 ; 
 - la commission des calamités agricoles ne pouvait se fonder sur le seul rapport d'expertise de Météo France pour considérer que les seuils de pluie requis n'ont pas été atteints ; 
 - il y a lieu d'écarter, par voie d'exception, l'application de l'article 1er de l'arrêté n° 2018-2733/GNC du 13 novembre 2018, qui fixe des critères de récurrence trop imprécis ; 
 - le refus de qualifier d'accident climatique les pluies survenues les 20 et 21 octobre 2021 est entaché d'erreur d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 3 juillet 2023 et le 16 novembre 2023, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, représenté par la société civile professionnelle d'avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation Meier-Bourdeau Lécuyer et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 3 000 euros à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que :  
 - la demande de première instance est irrecevable dès lors, d'une part, que les conclusions présentées par le requérant dans son mémoire en réplique de première instance, soit postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux, présentent le caractère de demande nouvelle et que, d'autre part, la décision de la commission des calamités agricoles ne présente pas le caractère d'acte faisant grief. 
 - aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Le 19 juillet 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la Cour est susceptible, d'office, de rejeter les conclusions des requêtes comme irrecevables, en tant qu'elles demandent l'annulation : 
 - 1° des décisions de la caisse mutuelle d'assurance mutuelle agricole : en l'absence de toute précision apportée sur ce point par les écritures, il n'apparaît pas que la caisse mutuelle d'assurance mutuelle agricole aurait pris en l'espèce la moindre décision suffisamment identifiable qui, faisant grief aux requérants, serait susceptible d'être contestée devant la juridiction administrative ;  
 - 2° des décisions du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie : dès lors que les dispositions de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et les administrations ne sont pas, en vertu de celles du titre VI du livre V de ce code, applicables à la Nouvelle-Calédonie, à ses provinces et à leurs établissements publics (CE, 10/9 SSR, 5 févr. 2014, n° 358810, Sté Le Nickel, B - Rec. T. p. 760), les conclusions des requérants dirigées contre les décisions implicites de rejet de leurs demandes née du silence gardé par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie étaient tardives, comme présentées devant le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie après l'expiration du délai de recours prévu à l'article R. 421-2 du code de justice administrative, et alors que les dispositions du 1° de l'article R. 421 3 du même code ne sont pas applicables, le litige relevant du contentieux de pleine juridiction. 
 Le 9 août 2024, le requérant a présenté des observations en réponse à cette communication.  
 Il soutient que : 
 - il existe bien une décision faisant grief résultant de la réunion de la commission des calamités agricoles ;  
 - l'obligation d'adresser au demandeur un accusé de réception comportant l'indication des voies et délais de recours ressortit aux dispositions législatives et réglementaires qui, relatives à la procédure administrative contentieuse au sens de l'article 6-2 (6°) de la loi organique du 19 mars 1999, sont applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie ; dès lors, la condition posée par l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et les administrations doit être regardée comme y étant applicable. 
 Le 27 août 2024, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a présenté des observations en réponse à cette communication.  
 Il fait valoir qu'il souscrit au moyen d'ordre public ainsi communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ; 
 - le code des relations entre le public et les administrations ; 
 - la délibération n° 71/CP du 10 octobre 1990 relative aux conditions d'intervention de la Nouvelle-Calédonie en vue de l'indemnisation des exploitants agricoles victimes de calamités agricoles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. C,  
 - et les conclusions de M. Gobeill, rapporteur public. 
 1. M. B A a demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler l'ensemble des décisions de la commission des calamités agricoles, du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, et de la caisse d'assurances mutuelles agricoles portant refus de considérer que les pluies ayant affecté la Grande-Terre les 20 et 21 octobre 2021 présentaient le caractère d'épisodes pluvieux d'intensité exceptionnelle, refus de qualifier ces pluies de calamité agricole, et refus de procéder à l'indemnisation des dommages qu'elles ont causés. Cette juridiction a rejeté sa demande par un jugement du 24 novembre 2022 dont M. A relève appel devant la Cour. 
 Sur la fin de non-recevoir tirée du caractère nouveau de certaines conclusions : 
 2. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie fait valoir que la demande de première instance est irrecevable dès lors, d'une part, que les conclusions présentées par M. A dans son mémoire en réplique de première instance, soit postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux, présentent le caractère d'une demande nouvelle et que, d'autre part, la décision de la commission des calamités agricoles ne présente pas le caractère d'acte faisant grief. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la demande présentée par M. A au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie le 3 mai 2022 se bornait à conclure à l'annulation de la " décision de la commission des calamités agricoles de la CAMA portant refus de reconnaissance en calamités agricoles des dégâts occasionnés par les fortes pluies des 21 et 21 octobre 2021 sur la commune de Bourail ". Le 6 novembre 2022, soit après la communication du mémoire en défense soulevant une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de caractère de décision faisant grief de la décision contestée, M. A a présenté au tribunal administratif un mémoire en réplique dont les conclusions tendaient désormais à l'annulation de " ensemble les décisions de la commission des calamités agricoles, de la CAMA et la Nouvelle-Calédonie, portant refus de reconnaissance en calamité agricole et du caractère exceptionnel des pluies des 20 et 21 octobre 2021 sur le commune de Bourail et refus d'indemnisation du sinistre déclaré. ". En raison d'un lien suffisant entre les décisions contestées dans ce dernier mémoire et la demande initiale présentée devant les premiers juges, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie n'est en tout état de cause pas fondé à soutenir que les conclusions dirigées contre ces décisions présenteraient un caractère nouveau. 
 Sur les décisions de la commission des calamités agricoles : 
 4. La délibération du congrès de la Nouvelle-Calédonie n° 71/CP du 10 octobre 1990 modifiée relative aux conditions d'intervention de la Nouvelle-Calédonie en vue de l'indemnisation des exploitants agricoles victimes de calamités agricoles dispose, en son article 1er, que : " La Nouvelle-Calédonie pourra contribuer à l'indemnisation des dommages causés aux exploitants ou exploitations agricoles par les accidents climatiques exceptionnels. Ces interventions seront mises en œuvre dans les conditions suivantes ". En vertu de son article 2, un organisme agréé par l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie peut se voir confier l'instruction de la procédure des calamités agricoles dans les conditions prévues par l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie ; par un arrêté n° 6485-T du 3 décembre 1990, la caisse d'assurances mutuelles agricoles (CAMA) a été agréée en qualité d'organisme chargé de l'instruction de la procédure des calamités agricoles. L'article 5  de la délibération du 10 octobre 1990 dispose que : " Peuvent être reconnus comme calamités agricoles, sur une zone déterminée, les accidents climatiques suivants, au regard des dégâts qu'ils ont provoqués sur l'activité agricole de cette zone : / () / 2) les épisodes pluvieux d'intensité exceptionnelle ; le caractère exceptionnel des précipitations est apprécié sur une période d'au plus trois jours consécutifs ; la reconnaissance du caractère exceptionnel des précipitations est proposée par la commission des calamités agricoles au vu du rapport du service de la météorologie et sur la base des critères de récurrence arrêtés par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; / () / Le caractère de calamité agricole du phénomène naturel considéré est constaté par arrêté du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. ". Son article 5 bis dispose que : " La délimitation des zones sinistrées au titre des calamités agricoles et la détermination de la nature des cultures et des biens indemnisables sont arrêtées par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie au terme de la procédure suivante : /  - les agriculteurs sinistrés transmettent une déclaration de sinistre à la caisse d'assurances mutuelles agricoles (CAMA) dans un délai de dix jours à compter de la survenance de l'accident climatique, cachet de la poste faisant foi ; / - à l'issue de la période de dépôt des déclarations de sinistre et après examen du dossier, la commission des calamités agricoles propose à l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie la délimitation des zones sinistrées, ainsi que la nature des cultures et des biens indemnisables de chaque zone identifiée. ". L'article 3 de la même délibération prévoit, notamment, que la commission des calamités agricoles comprend, sous la présidence de l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie, le directeur des affaires vétérinaires alimentaires et rurales, le directeur de l'agence rurale, le directeur du budget des affaires financières, le président de la chambre d'agriculture, le président de la caisse d'assurances mutuelles agricoles, le directeur général de la banque calédonienne d'investissement, le directeur général de la caisse de crédit agricole mutuel de Nouvelle-Calédonie, trois conseillers désignés par le président du congrès parmi ses membres, et un agriculteur sociétaire de la caisse d'assurances mutuelles agricoles. Enfin, en vertu de son article 7 bis, la caisse d'assurances mutuelles agricoles enregistre les déclarations de sinistre mentionnées à l'article 5 bis et transmet ces déclarations à la direction des affaires vétérinaires alimentaires et rurales au fur et à mesure de leur dépôt ; ce dernier service assure le contrôle des déclarations de biens assurés, des déclarations de mise en culture et des déclarations de sinistre. 
 5. Il résulte de ces dispositions combinées, et des dispositions de la section III du chapitre III du titre III de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est seul compétent pour constater, par arrêté, le caractère de calamité agricole d'un phénomène naturel. Il s'ensuit que la proposition en ce sens que la commission des calamités agricoles peut lui présenter sur le fondement de l'article 5 bis précité de la délibération du 10 octobre 1990 ne possède que le caractère d'un acte préparatoire et non pas celui de décision faisant grief, susceptible d'être contestée devant le juge administratif.  
 6. Il s'ensuit que, la demande de première instance étant, sur ce point, irrecevable, les conclusions d'appel y afférentes ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les décisions de la caisse d'assurances mutuelles agricoles : 
 7. Il ne ressort pas de l'instruction, et en l'absence de toute précision apportée sur ce point par les écritures d'appel, à bien des égards confuses, de M. A, que la caisse d'assurances mutuelles agricoles aurait pris en l'espèce la moindre décision, distincte de celle de la commission des calamités agricoles et suffisamment identifiable qui, lui faisant grief, serait susceptible d'être contestée devant la juridiction administrative. Les conclusions de la requête doivent donc être rejetées en tant qu'elles sont dirigées contre ces prétendues décisions. 
 Sur les décisions de la Nouvelle-Calédonie : 
 8. D'une part, aux termes de l'article 6-2 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : " Dans les matières qui relèvent de la compétence de l'État, sont applicables en Nouvelle-Calédonie les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin./ Par dérogation au premier alinéa, sont applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie, sans préjudice des dispositions les adaptant à son organisation particulière, les dispositions législatives et réglementaires qui sont relatives : / () / 6° À la procédure administrative contentieuse ; (). ". Les dispositions des articles L. 112-3 à L. 112-6 du code des relations entre le public et les administrations ressortissent, non pas au domaine de la " procédure administrative contentieuse " au sens des dispositions précitées, mais à celui de la procédure administrative non contentieuse. Elles ne sont ainsi pas applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie, et le titre VI du livre V du même code exclut leur application à la Nouvelle-Calédonie, à ses provinces et à leurs établissements publics dès lors que, les règles en cause relevant de la procédure administrative non contentieuse, leur édiction ressortit en tout état de cause à la compétence respective de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces. 
 9. Il en résulte que, sauf disposition édictée par la Nouvelle-Calédonie, les délais de recours contentieux sont opposables à l'auteur d'une demande adressée à la Nouvelle-Calédonie ou à ses établissements publics, alors même qu'un accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par ces dispositions. Aux termes de l'article R.421-1du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. ". Aux termes de l'article R. 421-3 du même code : " Toutefois, l'intéressé n'est forclos qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet : / 1° Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux ; / (). ". 
 10. D'autre part, la délibération n° 71/CP du 10 octobre 1990 ne comporte aucune disposition dérogeant à la règle générale de procédure selon laquelle, en l'absence de texte réglant les effets du silence gardé pendant plus de deux mois par l'administration sur une demande, un tel silence vaut décision de rejet susceptible de recours. En l'espèce, et dès lors que la caisse d'assurances mutuelles agricoles a, comme il a été dit au point 4, été agréée en qualité d'organisme chargé de l'instruction de la procédure des calamités agricoles, sa saisine dans les conditions prévues par les articles 5 et 5 bis de la délibération n° 71/CP du 10 octobre 1990 également citées au point 4, soit par le dépôt d'une demande d'indemnisation, fait courir le délai de de deux mois au terme duquel peut naître une éventuelle décision implicite de rejet  de cette demande résultant du silence gardé sur elle par l'administration demande, laquelle décision implicite peut elle-même être contestée dans le délai de recours contentieux de deux mois. 
 11. Enfin, et à supposer même que la commission des calamités agricoles puisse être regardée comme un organisme collégial au sens des dispositions précitées du 1° de l'article R. 421-3 du code de justice administrative, les recours formés contre les décisions prévues aux articles 5 et 5 bis de la délibération n° 71/CP du 10 octobre 1990 cités au point 4, ont, eu égard à leur objet et à leurs effets dans le cadre d'un régime d'indemnisation fondée sur la solidarité et qui implique que le juge administratif dispose des pouvoirs les plus étendus pour statuer sur les droits des intéressés à être indemnisés, le caractère de recours de plein contentieux. Par suite, ces recours ne ressortissent pas au champ d'application des dispositions précitées de l'article R. 421-3 du code de justice administrative, et l'intervention de la commission des calamités agricoles n'a donc pas pu suspendre le délai de recours contentieux à l'égard des décisions implicites nées du silence gardé par la Nouvelle-Calédonie dans les conditions prévues au point 9. 
 12. En l'espèce, il résulte de l'instruction que M. A a déposé au plus tard le 31 octobre 2021, selon ses écritures, une demande d'indemnisation de son préjudice, qui à raison du silence gardé par la Nouvelle-Calédonie, a fait naitre une décision implicite de rejet au plus tard le 31 décembre 2021. La demande d'annulation de cette décision présentée par M. A, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie le 3 mai 2022, soit postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois qui a commencé à courir, au plus tard, le 1er janvier 2022, était donc tardive et, par suite irrecevable. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la demande de première instance de M. A étant irrecevable, l'intéressé n'est en tout état de cause pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie l'a rejetée. Il y a donc lieu de rejeter sa requête d'appel, en ce comprises ses conclusions fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative dès lors qu'il est la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie présentées sur le même fondement. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de M. B A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A, au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et, en application de l'article R. 751-8-2 du code de justice administrative, au président du congrès de la Nouvelle-Calédonie. 
 Copie en sera adressée au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et à la caisse d'assurances mutuelles agricoles contre les calamités naturelles d'origine climatique. 
 Délibéré après l'audience du 12 septembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Ivan Luben, président de chambre, 
 - M. Stéphane Diémert, président-assesseur, 
 - Mme Irène Jasmin-Sverdlin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 octobre 2024. 
 Le rapporteur, 
 S. CLe président, 
 I. LUBEN 
 La greffière, 
 Y. HERBER  
 La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.