CAA75 · 1ère chambre — 28 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société civile immobilière Namawa a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté du 2 septembre 2021 par lequel le maire de la commune des Lilas a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d'une maison individuelle sur un terrain sis 116 avenue Pasteur, ensemble la décision du 7 décembre 2021 portant rejet implicite de son recours gracieux, et d'enjoindre à cette autorité, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen, dans le même délai et sous la même astreinte, de sa demande de permis de construire. 
 Par un jugement n° 2202065 du 30 mars 2023, le tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté du 2 septembre 2021 du maire de la commune des Lilas et lui a enjoint de procéder au réexamen de la demande de permis de construire de la SCI Namawa dans un délai de trois mois. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 26 mai 2023, la commune des Lilas, représentée par Me Lherminier (SELAS Seban et Associés), demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 2202065 du 30 mars 2023 du tribunal administratif de Montreuil ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par la société civile immobilière Namawa devant le tribunal administratif de Montreuil ; 
 3°) de mettre à la charge de la société civile immobilière Namawa le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les motifs qui ont justifié le refus de permis de construire étaient fondés ;  
 - l'arrêté litigieux n'est pas entaché d'incompétence, son signataire ayant bénéficié d'une délégation régulière de signature. 
 - il y a lieu de procéder à une substitution de motifs, dès lors que le projet méconnait les dispositions suivantes du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal tel qu'alors applicables : l'article III.1.b, relatif à l'aspect extérieur des toitures ; l'article IV.3., c, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ; l'article IV.3., c, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ; l'article IV.3., d, relatif aux hauteurs des constructions.  
 La requête a été communiquée à la société civile immobilière Namawa qui n'a pas présenté d'observations en défense. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Stéphane Diémert,  
 - les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Roulette, substituant Me Lherminier, avocat de la commune des Lilas.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société civile immobilière Namawa a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté du 2 septembre 2021 par lequel le maire de la commune des Lilas (Seine-Saint-Denis) a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d'une maison individuelle sur un terrain sis 116 avenue Pasteur, ensemble la décision du 7 décembre 2021 portant rejet implicite de son recours gracieux, et d'enjoindre à cette autorité, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande. Devant cette juridiction, la commune des Lilas a demandé la neutralisation des motifs de la décision litigieuse autres que celui fondé sur la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et de l'article III. 1., b, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal d'Est Ensemble. Par un jugement du 30 mars 2023 dont la commune des Lilas relève appel devant la Cour, le tribunal administratif de Montreuil, après avoir refusé la neutralisation des motifs ainsi sollicitée, a prononcé l'annulation de l'arrêté attaqué et a enjoint à la commune de procéder au réexamen de la demande de permis de construire dans un délai de trois mois. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 2. En premier lieu, la commune des Lilas soutient que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'art. III. 1., a, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal d'Est Ensemble, relatives à l'interdiction des affouillements, est illégal. 
 3. Aux termes de l'article III. 1., a, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal d'Est Ensemble, tel qu'alors applicable : " Dispositions communes en toutes zones / 1. Dispositions écrites : / a. Destinations et sous destinations autorisées, interdites ou autorisées sous conditions / Occupation et utilisations du sol interdites : / () Les affouillements et exhaussements des sols qui ne sont pas nécessaires à la réalisation des travaux de construction ou d'aménagements admis par le présent règlement () ".  
 4. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, d'une part, les dispositions des documents d'urbanisme interdisant les affouillements ne sont pas applicables aux travaux de mise en état des terrains d'assiette de bâtiments ayant fait l'objet d'un permis de construire et ne concernent que les travaux de construction ou d'aménagement non soumis à la réglementation du permis de construire. D'autre part, et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier et il n'est pas sérieusement contestable que les affouillements projetés s'inscrivent tant dans le cadre de la réalisation d'une cour anglaise et d'une véranda au niveau du rez-de-jardin de la maison à construire que de l'adéquation du terrain d'assiette, large seulement de dix mètres, à la future façade, et qu'ils sont ainsi nécessaires à la réalisation des travaux de construction projetés. Ainsi, et sans qu'il soit nécessaire pour la Cour de se prononcer d'office sur la recevabilité d'un moyen reprenant en réalité devant le juge d'appel un motif de rejet de la demande de permis de construire dont la commune a pourtant sollicité la neutralisation en première instance, le moyen doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, la commune des Lilas soutient que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et de l'article III. 1., b) du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal d'Est-ensemble, relatives à l'intégration d'un projet dans son environnement urbain, était illégal. 
 6. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Aux termes de l'article III. 1., b, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal d'Est Ensemble tel qu'alors applicable : " Règle générale : / Les constructions doivent être adaptées par leur type ou leur conception à la topographie du terrain. / Par leur volume, leur architecture, les matériaux employés, les couleurs, les constructions doivent être intégrées de manière harmonieuse dans le paysage urbain dans lequel elles sont situées. / Tout projet peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions particulières si les constructions ou utilisations du sol concernées, par leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. / Il est recommandé que les extensions des constructions existantes prennent en compte le gabarit, le rythme des façades et l'organisation de la ou des construction(s) existantes dans un souci de bonne intégration architecturale et paysagère. / Les constructions devront prendre en compte les orientations de l'Orientation d'Aménagement et de Programmation "habitat", dans le volet "qualité de l'habitat" sur la qualité de l'habitat ". D'une part, les dispositions de l'article III. 1., b, précité ont le même objet que celles de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, dont elles constituent la reprise et posent des exigences qui ne sont pas moindres que celles en résultant. Dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal que doit être appréciée la légalité du refus de permis de construire en litige. D'autre part, pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage urbain de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient à l'autorité compétente d'apprécier, dans un premier temps, le caractère et l'intérêt des lieux avoisinants sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce secteur. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations. 
 7. La commune requérante n'expose ni n'apporte dans ses écritures d'appel aucun moyen ou élément nouveau de nature à permettre de remettre en cause l'appréciation portée par le tribunal administratif de Montreuil, aux points 8 à 13 du jugement attaqué, sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions susmentionnées. Il y a lieu, dès lors, d'écarter le moyen par adoption des motifs ainsi retenus à bon droit par les premiers juges. 
 8. En troisième lieu, la commune des Lilas soutient que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et de l'article III. 1., b, du règlement du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal d'Est-ensemble, prohibant la construction d'un logement en sous-sol, était illégal. 
 9. Aux termes de l'article IV. 3., d, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal d'Est Ensemble, alors applicable : " Le premier niveau de plancher des constructions (ou parties de constructions) à usage de logement doit être situé à une hauteur au minimum égale au niveau du terrain avant travaux compté en tout point à l'aplomb du plancher. Le premier niveau de plancher à usage de logement en vis-à-vis de la rue doit être situé au minimum à une hauteur égale à celle du trottoir ". Il résulte de ces dispositions que les règles de hauteur ainsi instituées ne sont applicables qu'aux seuls premiers niveaux de plancher à usage de logement. 
 10. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit la construction d'un sous-sol avec fenêtres donnant sur une cour anglaise, destiné à accueillir une piscine privée. Ce sous-sol n'étant pas destiné à un usage de logement, il ne saurait, dès lors, constituer un " niveau de plancher à usage de logement " au sens des dispositions règlementaires précitées. Le moyen doit donc être écarté, et sans qu'il soit là non plus nécessaire de se prononcer sur sa recevabilité, alors qu'il reprend en réalité un motif de rejet de la demande de permis de construire dont la commune a pourtant sollicité la neutralisation en première instance. 
 11. En quatrième et dernier lieu, la commune des Lilas soutient que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de la note technique sur les préconisations de la gestion des déchets à l'échelle des habitations et établissements annexée au règlement du plan local d'urbanisme intercommunal tel qu'alors applicable, à laquelle renvoie l'article III. 1., h, dudit règlement et qui dispose que : " toute nouvelle construction individuelle devra inclure dans son projet, un emplacement pour l'entreposage des bacs de collecte au sein-même de la propriété ", pouvait être écarté, quoique légalement fondé, dès lors qu'elle aurait effectivement pris la même décision de rejet de la demande de permis de construire en se fondant sur ce seul motif. 
 12. Les premiers juges, après avoir relevé que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions susmentionnées était effectivement fondé, eu égard à l'absence d'emplacement prévu pour les conteneurs de déchets, ont néanmoins relevé que, dès lors que la commune avait elle-même expressément conclu à la neutralisation de ce motif, les pièces du dossier n'établissaient pas qu'elle aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur celui-ci. La commune requérante n'expose ni d'apporte dans ses écritures d'appel aucun moyen ou élément nouveau de nature à permettre à remettre en cause l'appréciation portée sur ce point par le tribunal administratif de Montreuil, alors en outre que, tandis que les dispositions réglementaires précitées se bornent à imposer un emplacement pour l'entreposage des bacs de collecte, non au sein de la future construction mais " au sein-même de la propriété ", il est constant que le terrain d'assiette du projet, qui comportera une surface libre de près de 200 m2 et une place de stationnement ouvrant sur la voie publique par un portail, pourrait aisément accueillir un tel emplacement. Il y a lieu, dès lors, d'écarter le moyen par adoption des motifs ainsi retenus à bon droit par les premiers juges. 
 13. Il résulte ce que qui précède que l'ensemble des moyens dirigés contre le bien-fondé du jugement attaqué doit être rejeté. 
 Sur les demandes de substitution de motifs présentées en appel : 
 14. D'une part, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande (), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (). ". D'autre part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 15. La commune des Lilas soutient, et pour la première fois en appel, que le projet méconnait les dispositions suivantes du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal d'Est ensemble, telles qu'alors en vigueur : l'article III. 1., b, relatif à l'aspect extérieur des toitures ; l'article IV. 3., c, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ; l'article IV. 3., c, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ; l'article IV. 3., d, relatif aux hauteurs des constructions.  
 16. En premier lieu, aux termes de l'article III.1., b, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, alors applicable : " Pour toutes les toitures, les édicules et ouvrages techniques tels que () gaines de ventilation, extracteurs, doivent être intégrés dans le volume de la construction. Seules les cheminées peuvent dépasser du volume de la toiture. / Les cheminées doivent être traitées avec les matériaux et couleurs en harmonie avec ceux de la construction. Les installations techniques telles que gaines de ventilation et extracteurs peuvent dépasser du volume de la toiture en cas de contrainte technique avérée, et sous réserve qu'elles soient camouflées. () / Les édicules et gaines techniques. Les édicules techniques en toiture doivent respecter les hauteurs fixées dans les indices concernés. Ils doivent en outre, par le choix des matériaux et des couleurs, être intégrés aux façades et aux toitures où ils se trouvent. / Les réseaux techniques en toiture ou en terrasse, tels que les ventilations, sont, sauf impossibilité technique avérée, camouflés par un revêtement identique à la façade ou s'harmonisant avec elle ". 
 17. Il ressort des pièces du dossier, et notamment d'un plan de coupe, que la toiture du bâtiment à construire comporte un édicule dont l'usage n'est pas identifiable. Toutefois, il appartenait au service instructeur de demander en temps utile au pétitionnaire toutes précisions sur la nature exacte de l'édicule dont s'agit. Ainsi, à supposer même que l'édicule en cause ne constitue pas une cheminée dont la présence sur la toiture serait autorisée, il ne résulte pas de l'instruction que la commune, qui n'a pas cherché à obtenir du pétitionnaire, dès l'instruction initiale de la demande, les informations nécessaires sur ce point, aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif.  
 18. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article IV. 3., a, du règlement susmentionné que les saillies ne sont pas autorisées lorsque les constructions sont implantées à l'alignement. 
 19. Il ressort des pièces du dossier que, en méconnaissance des dispositions susrappelées, le projet comporte, au niveau de la terrasse du niveau R + 3 et sur la moitié droite de la façade, une saillie en surplomb de 50 centimètres sur la voie publique. Toutefois, cette méconnaissance des dispositions applicables, qui n'affecte au demeurant qu'une faible part de la terrasse, dont son garde-corps maçonné, et non un local destiné à l'habitation, aurait dû être immédiatement remarquée dès le premier examen du dossier par le service instructeur, dès lors, s'agissant d'une construction à l'alignement, que le surplomb sur la voie publique est particulièrement visible à la simple consultation du plan joint au dossier. Dès lors, il ne résulte pas davantage de l'instruction que la commune aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif.  
 20. En troisième lieu, aux termes de l'article IV. 3., a, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, tel qu'alors en vigueur : " L'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives latérales est libre. / Les constructions doivent être implantées en retrait des limites séparatives de fond de terrain. / En cas de retrait : / • Lorsque la façade ou partie de façade comporte un ou plusieurs éléments créant des vues, la distance de retrait minimale est égale à la moitié de la hauteur de la façade ou partie de façade, avec un minimum de 6 mètres. / • Lorsque la façade ou partie de façade ne comporte pas d'éléments créant des vues, la distance de retrait minimale est égale au quart de la hauteur de la façade ou partie de façade, avec un minimum de 3 mètres. ". Sont également applicables à la zone UH les dispositions suivantes : " Lorsque la façade ou partie de façade comporte au rez-de-chaussée et/ou au sous-sol un ou plusieurs éléments créant des vues, la distance minimale entre la façade au droit des ouvertures et la limite séparative en vis-à-vis est au moins égale à 3 mètres. / Cette disposition n'est applicable qu'à la condition que le point le plus haut de l'ouverture soit situé à 3 mètres du terrain avant travaux. La distance minimale de retrait de 3 mètres vis-à-vis de la limite séparative, s'applique également pour les terrasses dont la hauteur, en vis-à-vis de la limite séparative, est inférieure ou égale à 1 mètre par rapport au terrain avant travaux ". 
 21. En l'espèce, la terrasse en attique du bâtiment objet de la demande de permis de construire, quoiqu'elle soit située non perpendiculairement au mur-pignon de l'immeuble voisin ne peut, pour l'application des dispositions précitées, être regardée comme créant une vue sur ce dernier, qui est aveugle. La demande de substitution de motif n'est donc pas légalement fondée sur ce point. 
 22. En quatrième et dernier lieu, il résulte des dispositions l'article IV. 3., d, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal alors applicable, relatif aux hauteurs des constructions et au gabarit, que le projet s'appuie sur une construction existante en R+5 d'une hauteur de 18,7 mètres, de sorte qu'elle peut s'implanter en R+ 3 à une hauteur identique sur un linéaire de 6 mètres, et que, au-delà de cette limite, son gabarit doit s'inscrire dans un angle oblique de 45° et respecter la hauteur maximale de 10 mètres. Or, le projet prévoit une hauteur de 14,92 mètres sur un linéaire de 7,39 mètres, soit un dépassement d'1,39 mètre. Toutefois, cette méconnaissance des dispositions applicables aurait pu être immédiatement remarquée dès le premier examen du dossier par le service instructeur, et il ne résulte pas non plus de l'instruction que la commune aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif.  
 23. En dernier lieu, et comme qu'il a été dit aux points 16 à 19 et 22 et 23, il ne résulte pas de l'instruction que, si elle avait retenu initialement les trois motifs de refus y rappelés qui sont légalement fondés, la commune aurait pris la même décision alors en outre qu'elle a, successivement, d'abord opposé au pétitionnaire, dans la décision litigieuse, quatre motifs de rejet de sa demande de permis de construire, puis demandé aux premiers juges de procéder à la neutralisation de trois d'entre eux, et enfin qu'elle a, devant le juge d'appel, d'une part, repris sous la forme de moyens les motifs dont elle avait pourtant demandé la neutralisation au tribunal administratif et, d'autre part, sollicité quatre nouvelles demandes de substitution de motifs, dont trois portant sur des aspects du projet qui, afférents respectivement à l'aspect extérieur des toitures, à l'implantation par rapport aux voies et emprises publiques et la hauteur des constructions, ne pouvaient échapper, dès le premier examen de la demande, à l'attention d'un esprit normalement éclairé. Ces circonstances, inhabituelles, révèlent une instruction négligente et défectueuse de la demande de permis de construire qui conduit à écarter, dans les conditions particulières de l'espèce, la demande de substitution de motifs sollicitée.  
 24. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la commune des Lilas doit être rejetée, en ce comprises, dès lors qu'elle succombe dans la présente instance, ses conclusions fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la commune des Lilas est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune des Lilas et à la société civile immobilière Namawa. 
 Délibéré après l'audience du 7 novembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Ivan Luben, président de chambre, 
 - M. Stéphane Diémert, président-assesseur, 
 - M. Emmanuel Laforêt, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2024. 
 Le rapporteur, 
 S. DIÉMERTLe président, 
 I. LUBEN La greffière, 
 C. POVSE 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.