CAA31 · Cour administrative d'appel de Toulouse — 19 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. D I a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 15 janvier 2021 par lequel la maire de Montauban a autorisé, au nom de l'État, le déplacement du débit de tabac " Le Kiosque " de l'esplanade des Fontaines à l'avenue de Toulouse sur le territoire de la même commune. 
 Par un jugement n° 2101773 du 30 novembre 2022, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, un mémoire et des pièces, enregistrés les 24 janvier, 22 septembre et 12 décembre 2023, M. I, représenté par Me Cabrol, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 30 novembre 2022 du tribunal administratif de Toulouse ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 15 janvier 2021 par lequel la maire de Montauban a autorisé le déplacement du débit de tabac " Le Kiosque " de l'esplanade des Fontaines à l'avenue de Toulouse sur le territoire de la même commune ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Montauban une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le tribunal a fait une inexacte application du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés et opéré une mauvaise appréciation du déséquilibre du réseau local existant de vente au détail des tabacs ; 
 - il est entaché d'inexactitude matérielle quant à la date de l'avis émis par la confédération des buralistes ; 
 - il méconnaît l'article 9 du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés dès lors qu'il est fondé sur des intérêts purement locaux ; 
 - l'arrêté de la maire de Montauban du 15 janvier 2021 est entaché d'inexactitude matérielle des faits quant au nombre de débits de tabac implantés dans le centre-ville de Montauban ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le déplacement en litige entraînera un déséquilibre du réseau local existant de débits de tabac, lequel ne s'étend pas à l'ensemble du territoire communal ; la direction régionale des douanes et la confédération des buralistes ayant, en outre, émis des avis défavorables et le chiffre d'affaires lié à la vente de tabac réalisé par le débit qu'il exploite ayant connu une baisse constante et importante entre 2021 et 2022. 
 Par des mémoires, enregistrés les 13 septembre et 19 décembre 2023, la commune de Montauban, représentée par Me Pélissier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. I au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par l'appelant ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au préfet de Tarn-et-Garonne, à M. J C, à Mme B H, à Mme G A et à M. F E, lesquels n'ont pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général des impôts ; 
 - la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 modifiée ; 
 - le décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique ; 
 - le rapport de Mme El Gani-Laclautre ; 
 - les observations de Me Cabrol, représentant M. I, et celles de Me Pélissier, représentant la commune de Montauban. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. I exploite le débit de tabac dénommé " Le Balto ", situé à Montauban (Tarn-et-Garonne), depuis l'année 1997. Par une lettre réceptionnée le 26 novembre 2020, M. J C, exploitant du débit de tabac " Le Kiosque ", situé Esplanade des Fontaines à Montauban, a saisi le maire de Montauban d'une demande tendant à être autorisé à déplacer son débit de tabac dans un local situé au 1270 avenue de Toulouse. Par un arrêté du 15 janvier 2021, la maire de Montauban a autorisé ce déplacement. M. I relève appel du jugement du 30 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Les moyens tirés de ce que les premiers juges ont fait une inexacte application du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés, de ce qu'ils ont opéré une mauvaise appréciation du déséquilibre du réseau local existant de vente au détail des tabacs et de ce qu'ils ont entaché leur décision d'inexactitude matérielle quant à la date de l'avis émis par la confédération des buralistes ne se rapportent pas à la régularité du jugement attaqué mais à son bien-fondé et sont, dès lors, inopérants. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 3. D'une part, l'article 568 du code général des impôts dispose, dans sa rédaction applicable au litige, que : " Le monopole de vente au détail est confié à l'administration qui l'exerce, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret, par l'intermédiaire de débitants désignés comme ses préposés et tenus à droit de licence () ". Aux termes de l'article L. 2122-27 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous l'autorité du représentant de l'État dans le département : () / 3° Des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois ". 
 4. D'autre part, aux termes de l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : " Le déplacement, dans la même commune, d'un débit de tabac ordinaire permanent est autorisé par le maire, après avis du directeur régional des douanes et de l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac. / À défaut de réponse dans le délai d'un mois à compter de la date de saisine, le silence gardé par le directeur régional des douanes ou par l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac vaut avis favorable ". L'article 13 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés dispose que : " Un débit de tabac ordinaire permanent peut être déplacé à l'intérieur d'une même commune dans les conditions prévues à l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 susvisée. / Les dispositions des articles 9 et 11 s'appliquent aux déplacements intra communaux () ". Aux termes de l'article 9 de ce même décret : " L'implantation d'un débit de tabac ne doit pas avoir pour effet de déséquilibrer le réseau local existant de vente au détail des tabacs ". Aux termes de l'article 13 de ce décret : " Un débit de tabac ordinaire permanent peut être déplacé à l'intérieur d'une même commune dans les conditions prévues à l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 susvisée. / Les dispositions des articles 9 et 11 s'appliquent aux déplacements intracommunaux. / Une fois l'autorisation délivrée, le débitant de tabac et le directeur interrégional des douanes et droits indirects signent un avenant au contrat de gérance qui mentionne le nouveau lieu d'implantation et, éventuellement, les nouveaux horaires d'ouverture du débit () ". 
 5. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il est saisi d'une demande tendant à ce que soit autorisé le déplacement, dans les limites du territoire communal, d'un débit de tabac ordinaire permanent, le maire de la commune concernée doit apprécier l'équilibre du réseau de vente au détail de tabacs manufacturés existant de manière locale, au regard des incidences que peut avoir le déplacement de ce débit de tabac sur l'activité des débits voisins. 
 6. En premier lieu, pour estimer que le déplacement en litige ne remet pas en cause l'équilibre du réseau local existant de vente au détail de tabac manufacturé, la maire de Montauban s'est fondée sur la triple circonstance, d'une part, que ce déplacement " permettra de retirer un débit de tabac du centre-ville de Montauban situé dans une zone contenant 16 débits de tabac sur un périmètre de 2km carré, pour venir l'implanter dans un secteur peu desservi ", d'autre part, qu'il " n'est pas de nature à déséquilibrer le réseau existant de débits de tabac, mais au contraire viendrait compléter le maillage géographique dudit réseau dans une zone contenant 3 débits de tabac sur un périmètre de 2km carré ", et, enfin, qu'" une telle installation est cohérente pour venir compléter l'offre commerciale du secteur, qui connaît un développement significatif depuis plusieurs années ". Ces motifs, mentionnés dans l'arrêté en litige et qui sont relatifs à l'incidence du transfert en cause sur l'équilibre du réseau local de vente au détail de tabac, sont au nombre de ceux pouvant être légalement retenus par l'autorité saisie d'une demande de déplacement intracommunal d'un débit de tabac. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article 9 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés doit être écarté. 
 7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à la date de l'arrêté en litige, la commune de Montauban comptait au total 21 débits de tabac, dont 18 situés sur la rive droite du Tarn et, plus précisément, 16 concentrés sur un périmètre de deux kilomètres carré correspondant au lieu d'implantation initial du débit de tabac " Le Kiosque ". Il est constant que la nouvelle zone d'implantation en litige, située sur la rive opposée, moins pourvue en débits de tabac, est déjà desservie par trois débits de tabac dont celui de M. I. Il est également constant que cette nouvelle zone d'implantation se trouve, à l'instar du débit de tabac exploité par l'appelant, à proximité immédiate d'un axe important de circulation au sein d'une zone d'activité commerciale à ciel ouvert comportant plusieurs enseignes. Si elle présente des facilités de stationnement gratuit, il ressort toutefois des pièces du dossier que celles-ci ne présentent pas de caractère exorbitant dès lors que le débit de tabac de M. I dispose également de places de stationnement gratuit spécialement aménagées le long de la vitrine de son commerce. Il ressort également des pièces du dossier que le nouveau lieu d'implantation du débit de tabac " Le Kiosque " est distant de 1,8 kilomètre de lieu d'implantation du débit exploité par l'appelant, dans une zone qui s'est fortement dynamisée au cours de ces dix dernières années avec l'implantation d'administrations et de grandes enseignes commerciales et alors que la zone située autour de la gare de Montauban desservie par le débit de tabac géré par l'intéressé est aussi appelée à se développer avec l'arrivée, à terme, d'une ligne à grande vitesse. Si M. I soutient, en se prévalant, notamment des " tickets Z " retraçant le bilan de son activité commerciale au titre des années 2020, 2021 et 2022, que son chiffre d'affaires a baissé depuis l'intervention de l'arrêté en litige, il ressort toutefois des pièces du dossier que son chiffre d'affaires a, au contraire, augmenté en passant de 1 555 324,52 euros à 1 594 282,84 euros, entre les années 2020 et 2021, soit postérieurement au déplacement du débit de tabac " Le Kiosque ". S'il est constant que son chiffre d'affaires n'est plus que de 1 253 608,92 euros au titre de l'année 2022, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette baisse d'activité serait exclusivement imputable à l'implantation d'un débit de tabac à 1,8 km de celui qu'il exploite. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les deux autres débitants de tabac situés à proximité du lieu d'implantation en litige auraient subi des pertes de chiffres d'affaires significatives présentant un lien direct avec le nouveau lieu d'implantation du débit de tabac " Le Kiosque ", l'attestation, rédigée sur papier libre, par l'un de ces deux débitants, qui n'a pas de caractère comptable, étant dépourvue de valeur probante. 
 8. Compte tenu de la faible densité de débits de tabac dans le réseau de vente local situé sur la rive opposée du Tarn et eu égard à la distance qui sépare le nouveau lieu d'implantation du tabac Le Kiosque du débit de tabac géré par l'appelant, nonobstant les avis défavorables émis sur ce déplacement par la direction régionale des douanes et des droits indirects de Toulouse, le 7 janvier 2021 et la confédération des buralistes le 14 janvier suivant, le déplacement autorisé par l'arrêté du 15 janvier 2021 n'est pas, dans les circonstances de l'espèce, de nature à rompre l'équilibre du réseau local existant de vente au détail de tabacs manufacturés ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal. Par suite, en autorisant le déplacement intercommunal du débit de tabac " Le Kiosque ", la maire de Montauban, agissant au nom de l'État, n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 9. En troisième et dernier lieu, la circonstance selon laquelle l'arrêté en litige serait entaché d'inexactitude matérielle des faits quant au nombre de débits de tabac implantés dans le centre-ville de Montauban est sans incidence sur sa légalité dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 5, l'incidence d'un déplacement d'un débit de tabac sur le réseau local existant de débits de tabac doit s'apprécier à l'échelle des débits voisins et non à l'échelle du territoire de départ. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. I n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté de la maire de Montauban du 15 janvier 2021. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle, en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de la commune de Montauban, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. I demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Lorsqu'il prend un arrêté sur le fondement de l'article 70 de la loi du 12 mai 2009, le maire agit en tant qu'autorité de l'État, représenté à l'instance par le ministre en charge de l'économie. Dès lors, la commune de Montauban n'a pas la qualité de partie à l'instance, par conséquent, les conclusions qu'elle présente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 DÉCIDE: 
 Article 1 : La requête de M. I est rejetée. 
 Article 2 :  Les conclusions de la commune de Montauban présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D I et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Copie en sera adressée pour information à la commune de Montauban et au préfet de Tarn-et-Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 5 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Rey-Bèthbéder, président, 
 M. Bentolila, président-assesseur, 
 Mme El Gani-Laclautre, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 N. El Gani-LaclautreLe président, 
 É. Rey-Bèthbéder 
 La greffière, 
 C. Lanoux 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.