CAA31 · 2ème chambre — 8 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision du 3 août 2020 par laquelle le ministre de l'intérieur l'a muté au sein de la brigade territoriale d'Apt à compter du 1er septembre 2020 ainsi que la décision née le 17 décembre 2020 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours administratif formé contre cette décision, et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 2003917 du 27 décembre 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 février 2023 et le 14 décembre 2023, M. B A, représenté par Me Chrestia, demande à la cour : 
 1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 27 décembre 2022 en ce qu'il a rejeté sa requête ; 
 2°) d'annuler la décision du 3 août 2020, ensemble la décision implicite née le 17 décembre 2020 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le mémoire en défense du ministre de l'intérieur est irrecevable à défaut pour sa signataire de justifier d'une délégation régulière ; 
 - les premiers juges ont dénaturé les pièces du dossier et commis une erreur dans l'appréciation de ses écritures ; 
 - la décision du 3 août 2020 a été prise en méconnaissance des droits de la défense ; 
 - elle présente le caractère d'une sanction déguisée, dès lors que l'intérêt du service n'est pas démontré, compte tenu du délai entre la survenance des faits qui lui ont été reprochés et la décision, de l'atteinte portée à sa situation et de l'acharnement de l'administration à son égard ; elle méconnaît l'article L. 4121-5 du code de la défense et l'article 8 convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - elle est entachée de détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 29 novembre 2023, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 20 janvier 2025, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 20 février 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - le code de la défense ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi du 22 avril 1905 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère,  
 - et les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1.     M. A, adjudant-chef de la gendarmerie nationale exerçant les fonctions de commandant de brigade à la brigade de proximité de Saint-Martin-du-Var (Alpes-Maritimes), a fait l'objet, le 3 août 2020, d'un ordre de mutation dans l'intérêt du service, vers un poste de chef de groupe enquêteur en gendarmerie départementale à la brigade autonome d'Apt (Vaucluse), avec effet au 1er septembre 2020. M. A a formé un recours administratif, enregistré le 17 août 2020, devant la commission des recours des militaires. Par jugement du 27 décembre 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de M. A tendant à l'annulation de l'ordre de mutation du 3 août 2020 et de la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté son recours administratif. M. A relève appel de ce jugement. 
 Sur la recevabilité des écritures en défense :  
 2.     Aux termes de l'article R. 431-12 du code de justice administrative relatif à la représentation des parties devant la cour administrative d'appel : " () Les recours, les mémoires en défense et les mémoires en intervention présentés au nom de l'Etat sont signés par le ministre intéressé. ". 
 3.     Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que soit déléguée la signature des écritures en défense. Par décision du 20 septembre 2022, publiée au journal officiel du 23 septembre 2022, la directrice des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur a donné délégation à Mme C, attachée principale d'administration placée sous l'autorité du chef de bureau du contentieux statutaire et la protection juridique des fonctionnaires, et signataire du mémoire en défense, à l'effet de signer, au nom du ministre de l'intérieur, tous mémoires en défense devant les juridictions concernant les affaires contentieuses et les réparations des dommages dont le montant n'excède pas 40 000 euros. Par suite, l'appelant n'est pas fondé à invoquer l'irrecevabilité du mémoire en défense du ministre de l'intérieur. 
  Sur la régularité du jugement : 
 4.     Il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Dès lors, les moyens tirés de l'erreur d'appréciation et de la dénaturation des pièces du dossier qu'auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués. 
   Sur le bien-fondé du jugement :  
 En ce qui concerne la décision du 3 août 2020 : 
 5.     Aux termes de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " I. -Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense () ". L'article R. 4125-10 de ce code dispose : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent (). La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. () L'absence de décision notifiée à l'expiration d'un délai de quatre mois vaut décision du rejet du recours formé devant la commission.".  
 6.     L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente, pour en connaître le soin, d'arrêter définitivement la position de l'administration. Elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité.  
 7.     Il ressort des pièces du dossier que M. A a exercé, le 17 août 2020, contre la décision attaquée un recours administratif préalable devant la commission des recours des militaires. La décision par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté ce recours s'est ainsi substituée à la décision attaquée, laquelle ne peut être dès lors être déférée au juge de la légalité.   Par suite, les conclusions de la requête dirigées contre la décision du 3 août 2020 doivent être regardées comme dirigées contre la décision implicite de rejet de son recours administratif obligatoire née le 17 décembre 2020. 
 En ce qui concerne la décision implicite du ministre de l'intérieur née le 17 décembre 2020 : 
 8.     En premier lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. ". En vertu de ces dispositions, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause. 
 9.     Par ailleurs, aux termes de l'article 2.1 de la circulaire n° 90000 du 20 novembre 2012 relative à la mutation d'office d'un militaire dans l'intérêt du service pour des motifs tenant à la personne de l'intéressé : " Afin de respecter les droits de la défense et en particulier le principe du contradictoire, le militaire qui est susceptible de faire l'objet d'une mutation d'office doit en être rapidement informé par lettre, dès lors que la mesure est sérieusement envisagée. La lettre est remise en mains propres au militaire concerné à l'occasion d'un entretien avec le commandement. Lorsqu'en raison de circonstances exceptionnelles il n'est pas possible de réaliser cet entretien, la lettre est adressée au domicile du militaire concerné en recommandé postal avec accusé de réception. Cette lettre (annexe II) doit par ailleurs : - l'informer de son droit à communication de son dossier individuel ; - le mettre en situation de pouvoir exprimer ses desiderata d'affectation par l'intermédiaire d'une fiche de vœux.  En outre, le militaire concerné par cette mesure est en droit de recevoir, après occultation éventuelle (1), communication d'une copie des documents qui motivent sa mutation d'office (rapports et pièces jointes, correspondances, messages, compte rendus, pièces de procédure versées au dossier conformément à l'article R. 156 du code de procédure pénale, etc.) à l'exception de ceux dont la loi précitée ou un impératif d'ordre public interdit la communication. À cet effet, l'autorité décisionnaire joint à la lettre d'information précitée, une copie des documents motivant le projet de mutation. ". 
 10. La décision du 3 août 2020, qui a pour objet de modifier l'affectation de M. A au regard de sa manière de servir, a la nature d'une mesure prise en considération de la personne. La décision attaquée, prise par le ministre de l'intérieur, sur un recours administratif préalable formé par un militaire à l'encontre d'une décision prise en considération de sa personne, revêt elle-même ce caractère. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal de carence dressé le 19 juin 2020, que deux militaires se sont rendus au domicile de M. A aux fins de lui notifier une lettre d'information du 28 mai 2020 relative au projet de mutation d'office dans l'intérêt du service, et que l'intéressé a refusé la notification du document et refermé la porte de son domicile sans attendre de connaître l'objet du document au motif qu'il était en congé maladie. Dans les circonstances particulières de l'espèce, l'autorité administrative doit être regardée comme ayant averti en temps utile M. A de son intention de le muter d'office. Par suite la décision attaquée n'a pas été prise à l'issue d'une procédure irrégulière.  
 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. ". L'article L. 211-5 du même code dispose que : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Enfin, aux termes de l'article L. 232-4 de ce code: " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ". 
 12. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A aurait demandé la communication des motifs pour lesquels le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté son recours administratif préalable obligatoire. Par suite, et en tout état de cause, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée ne serait pas suffisamment motivée.  
 13. En troisième lieu, M. A ne peut utilement invoquer le non-respect de la circulaire du 20 novembre 2012 quant aux modalités de notification de la décision du 3 août 2020, lesquelles sont sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. 
 14. En quatrième lieu, la mutation dans l'intérêt du service constitue une sanction déguisée dès lors qu'il est établi que l'auteur de l'acte a eu l'intention de sanctionner l'agent et que la décision a porté atteinte à la situation professionnelle de ce dernier. 
 15. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de l'enquête administrative menée du 13 septembre 2019 au 16 décembre 2019 et des témoignages concordants de subordonnés et collègues de M. A que ce dernier a noué des liens étroits avec les dirigeants d'entreprises de sa circonscription, qui se sont concrétisés, notamment, par l'acceptation de dons  et d'invitations de la part de ses derniers, par une attention et un traitement particuliers portés sur les faits de nature infractionnelle intéressant les responsables de ces entreprises. A cet égard, il est ainsi intervenu, à la suite d'un contrôle routier effectué le 3 mai 2019 sur une de ses connaissances, sollicitant de son subordonné un traitement bienveillant. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que M. A a utilisé son véhicule de service à des fins personnelles, de façon remarquée et désapprouvée par ses subordonnés, et n'a pas respecté le règlement en laissant un subordonné seul à bord du véhicule avec un gardé à vue, le temps que lui-même règle des affaires personnelles.  La compromission de M. A dans son environnement professionnel et son manque d'exemplarité sont ainsi établis. Il ressort du rapport de l'enquête, que les faits en cause ont entraîné un climat interne dégradé, une situation de désapprobation de la majeure partie des collaborateurs de M. A, sa perte de crédibilité vis-à-vis de ses subordonnés, et la perte de confiance de ses supérieurs hiérarchiques, le rapport d'enquête préconisant en conclusion une mutation d'office du militaire dans l'intérêt du service. Compte tenu de ces circonstances, la mutation de M. A est justifiée par l'intérêt du service et ne résulte pas d'une intention de son administration de le sanctionner. Au demeurant, l'intéressé a été muté en qualité de chef de groupe enquêteur en gendarmerie départementale au sein de la brigade territoriale autonome d'Apt sur un poste présentant un niveau conforme à ses qualifications et à son grade, alors même qu'il a vu ses responsabilités diminuées. Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée n'aurait pas été prise dans l'intérêt du service, mais serait constitutive d'une sanction déguisée, ni qu'elle serait entachée d'un détournement de pouvoir. 
 16. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 4121-5 du code de la défense : " Les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu. Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service, les mutations tiennent compte de la situation de famille des militaires, notamment lorsque, pour des raisons professionnelles, ils sont séparés : 1° De leur conjoint ; 2° Ou du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité, lorsqu' ils produisent la preuve qu' ils se soumettent à l' obligation d' imposition commune prévue par le code général des impôts ; La liberté de résidence des militaires peut être limitée dans l'intérêt du service. Lorsque les circonstances l'exigent, la liberté de circulation des militaires peut être restreinte. ". Aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". 
 17. Il ressort des pièces du dossier que, par la décision attaquée, le ministre de l'intérieur a prononcé la mutation de M. A dans l'intérêt du service à compter du 1er septembre 2020, à Apt, dans le département de Vaucluse, soit à une distance d'environ 230 kilomètres de son poste antérieur, où il occupait un logement de fonction avec sa compagne, partenaire de pacte civil de solidarité, et les deux enfants de cette dernière scolarisés à Nice et à Saint-Martin-du-Var. Les circonstances qu'invoque l'intéressé tenant à cette distance, à la perte de l'usage de ce logement de fonction dans les Alpes-Maritimes, au travail de sa compagne dans l'éducation nationale pour lequel elle ne pouvait solliciter une mutation que l'année suivante, et à l'exercice de son droit de visite et d'hébergement à l'égard de son propre fils, ne sauraient suffire à faire regarder la décision attaquée, prise dans l'intérêt du service, comme portant une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ni comme méconnaissant l'article L. 4121-5 du code de la défense. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. 
 Sur les frais exposés à l'occasion du litige :  
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au ministre de l'intérieur. 
 Délibéré après l'audience du 25 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 Mme Teuly-Desportes, présidente assesseure, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2025. 
 La rapporteure, 
    V. Dumez-Fauchille 
 La présidente, 
 A. Geslan-Demaret La greffière, 
  M-M. Maillat 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 N°23TL00348