CAA31 · 2ème chambre — 21 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
  
  Procédure contentieuse antérieure : 
  
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze l’a suspendue de ses fonctions sans rémunération, à compter de la même date et jusqu’à la production d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination contre la Covid-19, d’enjoindre au directeur du centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze de faire produire à l’annulation de la décision du 15 septembre 2021 toutes ses conséquences de droit dans un délai de 8 jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de  retard et de mettre à la charge du centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Par un jugement n° 2103366 du 16 février 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. 
  
   Procédure devant la cour : 
  
Par une requête, enregistrée le 13 avril 2023, Mme A..., représentée par Me Rubi, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 16 février 2023 ;  
 
2°) d’annuler la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze l’a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter de la même date ;   
 
3°) d’enjoindre au centre hospitalier de Bagnols-Sur-Cèze de faire produire à l’annulation de la mesure de suspension du 15 septembre 2021 toutes les conséquences de droit qui y sont attachées dans un délai de 8 jours à compter de la notification de la décision à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 
4°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision de suspension revêt le caractère d’une sanction disciplinaire déguisée ; 
- elle n’a pas été précédée de la mise en œuvre des garanties procédurales attachées au prononcé d’une sanction disciplinaire prévues à l’article 19 de la loi du 13 juillet 1983 dès lors qu’elle n’a pas bénéficié de la communication de son dossier, de la possibilité de se faire assister d’une personne de son choix et a été privée, par ailleurs, d’un débat contradictoire ;  
- elle a été prise en méconnaissance des articles 81, 82 et 83 de la loi du 9 janvier 1986 ;  
- cette décision, qui constitue une sanction disciplinaire, porte atteinte au principe à valeur constitutionnelle du contradictoire, garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, faute d’avoir mise à même l’intéressée de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés ;   
- elle méconnaît les stipulations de l’article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dès lors qu’elle n’a pas pu bénéficier des garanties attachées du procès équitable ; elle n’a pas été mise à même d’être entendue sur les faits reprochés, de s’en expliquer ni même d’être assistée ;   
- la décision de suspension est illégale en ce qu’elle a été notifiée antérieurement à la publication du décret n°2021-1215 du 22 septembre 2021 ; 
- la décision de suspension en litige est entachée d’illégalité dès lors que la loi du 5 août 2021 sur laquelle se fonde la décision contestée n’a pas été précédée d’une saisine du Conseil commun de la fonction publique et est donc entachée d’un vice de procédure ;  
- elle constitue une sanction disproportionnée dès lors qu’elle a été prononcée de manière automatique et qu’elle consiste en une suspension d’activité et de traitement pour une durée indéterminée ;  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2023, le centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze, représenté par Me Anahory, associée de la société d’exercice libéral par action simplifiée Simon associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
Il fait valoir que : 
- la requête d’appel est irrecevable à défaut de moyens d’appel véritables ;  
- les moyens présentés par Mme A... ne sont pas fondés.  
  
Par une ordonnance du 18 octobre 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 20 novembre 2023 à 12 heures.  
  
Vu les autres pièces du dossier. 
Vu : 
- la Constitution  
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son protocole n°12 ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; 
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; 
- le code de justice administrative. 
 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. 
  
Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
- le rapport de M. Olivier Massin, président rapporteur, 
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
- et les observations Me Ruda représentant le centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme A... qui exerce en qualité d’infirmière titulaire au centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze (Gard), a fait l’objet d’une décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze l’a suspendue de ses fonctions à compter de cette date. Mme A... relève appel du jugement du 16 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d’annulation de cette décision.   
 
Sur le bien-fondé du jugement :  
 
Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, dans sa version applicable au litige : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique (…). ». 
 
Aux termes de l’article 13 de la même loi, dans sa version applicable au litige : « I.  - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. (…) 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. (…) / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont (…) agents publics. (…) V. - Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité. (…) ». 
 
Et aux termes de l’article 14 de cette même loi, dans sa version applicable au litige : « I. / B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. (…) III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. ». 
 
En premier lieu, l’article 14 de la loi du 5 août 2021, qui soumet notamment les agents qu’elle vise à l’article 12 à l’obligation de vaccination contre la Covid-19, détermine les conséquences de la méconnaissance de cette obligation, en prévoyant leur suspension. Lorsque l’autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de ces dispositions et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l’agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité sans prononcer de sanction. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée constituerait une sanction, doit être écarté.  
 
En deuxième lieu, ainsi qu’il a été dit au point précédent, la mesure de suspension, qui ne présente pas le caractère d’une sanction disciplinaire, n’a dès lors pas à être précédée de la mise en œuvre des garanties procédurales attachées au prononcé d’une sanction administrative tenant à la mise en œuvre du principe du contradictoire ou de la saisine du conseil de discipline. Dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l’article 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, des articles 19 et 30 de la loi du 13 juillet 1983 ainsi que celles des articles 81, 82, 83 de la loi du 9 janvier 1986 ne peuvent utilement être soulevés et ne peuvent qu’être écartés comme inopérants.  
 
En troisième lieu, le présent litige ne portant ni sur un droit ou une obligation de caractère civil, ni n’étant relative au bien-fondé d’une accusation en matière pénale, le moyen tiré de la violation des stipulations de l’article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales présente un caractère inopérant et ne peut être accueilli. 
  
En quatrième lieu, il ne relève pas de l’office du juge administratif de connaître du moyen, soulevé par voie de l’exception, tiré de l’illégalité de la procédure d’adoption de la loi du 5 août 2021. Par suite, le moyen tiré de ce que cette loi n’a pas été prise après avis du Conseil commun de la fonction publique est inopérant.  
 
En cinquième lieu, dès lors que la décision de suspension en litige est prise en exécution de l’obligation de vaccination prévue aux articles 12, 13, 14 de la loi du 5 août 2021 et ne constitue pas une sanction, comme rappelé aux points 5 et 6, le moyen tiré de ce que cette mesure porterait atteinte au principe de proportionnalité des sanctions et qu’elle aurait été prononcée de manière automatique sans prendre en considération ses états de service doit, par suite, être écarté. 
 
 
10. En dernier lieu, Mme A... ne peut utilement se prévaloir de ce que la décision attaquée est entachée d’illégalité dès lors que celle-ci a été prise antérieurement à la mise en vigueur du décret du 22 septembre 2021, modifiant le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la crise sanitaire. En effet, le principe de l’obligation vaccinale ne trouve pas son fondement juridique dans le décret en cause mais résulte exclusivement de la loi du 5 août 2021, dont les dispositions de l’article 12 rappelées au point 3, qui ont institué une obligation de vaccination contre la covid-19 pour les professionnels au contact direct des personnes les plus vulnérables dans l’exercice de leur activité professionnelle ainsi qu’à celles qui travaillent au sein des mêmes locaux, obligation qui s’impose, en particulier, aux professionnels médicaux et paramédicaux exerçant en établissement ou en libéral. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’illégalité de la décision contestée en tant qu’elle a été prononcée antérieurement à l’entrée en vigueur du décret du 22 septembre 2021 doit être écarté.  
 
11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 15 septembre 2021.  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :  
 
12. L’exécution du présent arrêt n’implique aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze, qui n’est pas la partie perdante, dans la présente instance, la somme demandée par Mme A... pour les frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme A... au titre de ces dispositions une somme de 500 euros à verser au centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze.  
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : Mme A... versera une somme de 500 euros au centre hospitalier de Bagnols-sur-Cèze au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au centre hospitalier de Bagnols-Sur-Cèze. 
 
 
Délibéré après l’audience du 7 octobre 2025 à laquelle siégeaient :  
 
M. Massin, président de chambre, 
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère, 
Mme Bentolila, conseillère. 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2025. 
 
 
                Le président rapporteur,  
 
           O. Massin       
 
L’assesseure la plus ancienne, 
 
      V. Dumez-Fauchille       
       
 
                                                                La greffière, 
 
 
 
 
 
                                                                M-M. Maillat 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.