CAA31 · 4ème chambre — 15 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A B a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision par laquelle le maire d'Alignan-du-Vent a implicitement refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section G n° 723 en zone naturelle N. 
 Par un jugement n° 2101439 rendu le 23 février 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de Mme B. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête, enregistrée le 21 avril 2023, Mme A B, représentée par Me Pion Riccio, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 23 février 2023 ; 
 2°) d'annuler la décision implicite du maire d'Alignan-du-Vent refusant d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de l'abrogation du plan local d'urbanisme en tant qu'il classe la parcelle cadastrée  en zone naturelle N ; 
 3°) d'enjoindre au maire d'Alignan-du-Vent d'inscrire la question susmentionnée à l'ordre du jour du conseil municipal dans le délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune d'Alignan-du-Vent une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il a retenu que le classement de la parcelle en zone N n'était pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation : les premiers juges n'ont pas pris en compte les caractéristiques spécifiques du terrain en cause, lequel n'est ni boisé ni identifié comme un espace remarquable à préserver et ne participe pas à la valorisation de la silhouette du village ; le projet d'implantation d'un réservoir d'eau potable sur ce terrain est en outre de nature à porter atteinte à la qualité des lieux ; 
 - la décision implicite en litige est entachée d'un vice de procédure au regard de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que le maire a rejeté la demande d'abrogation partielle du plan local d'urbanisme sans inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, lequel était seul compétent pour se prononcer ; 
 - la décision en cause est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le classement de la parcelle en zone N est lui-même entaché d'une telle erreur : la parcelle était rattachée à une zone IINA2 constructible dans l'ancien plan d'occupation des sols ; seules ses parcelles ont été déclassées en zone N lors de l'adoption du plan local d'urbanisme ; le terrain litigieux constitue une dent creuse au sein de la zone urbaine UC1 ; la commune a classé en zone urbaine des terrains aux caractéristiques similaires ; la parcelle est desservie par les réseaux et par une voie publique, situés à proximité et ne nécessitant pas d'extension ; les terrains contigus sont tous classés en zone UC1 et rien ne peut justifier un zonage distinct ; 
 - la décision en litige est entachée de détournement de pouvoir en ce que le classement retenu pour son terrain a été adopté en vue de faciliter sa vente au syndicat mixte des eaux de la vallée de l'Hérault, présidé par l'ancien maire d'Alignan-du-Vent, pour permettre de réaliser un nouveau réservoir d'eau potable, lequel portera atteinte à la qualité des lieux. 
 La requête a été communiquée le 1er juin 2023 à la commune d'Alignan-du-Vent, laquelle n'a pas produit de mémoire en défense.  
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée le 1er août 2024 en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, 
 - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Pion Riccio, représentant l'appelante. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B est propriétaire des parcelles cadastrées section G nos 720 et 723, situées au lieu-dit " Puech Troupan ", sur le territoire de la commune d'Alignan-du-Vent (Hérault). Le plan local d'urbanisme de cette commune, approuvé par son conseil municipal le 10 mars 2014, a classé ces deux terrains, précédemment classés en zone à urbaniser IINA2 par l'ancien plan d'occupation des sols, en zone naturelle N. Par une lettre reçue par les services de la commune le 5 décembre 2020, Mme B a demandé au maire de saisir le conseil municipal pour procéder à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme en tant qu'il classe la parcelle cadastrée  en zone naturelle. En l'absence de réponse expresse de la part du maire, l'intéressée a demandé au tribunal administratif de Montpellier de prononcer l'annulation de la décision par laquelle le maire a implicitement refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de l'abrogation du plan local d'urbanisme en tant qu'il porte sur cette parcelle. Par la présente requête, Mme B relève appel du jugement du 23 février 2023 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande en annulation.   
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 2. L'appelante soutient que les premiers juges ont commis une erreur d'appréciation en retenant que le classement de la parcelle litigieuse en zone N n'était pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Un tel moyen relève toutefois de l'office du juge de cassation et non pas de celui du juge d'appel auquel il appartient de se prononcer directement, dans le cadre de l'effet dévolutif, sur la légalité de la décision implicite du maire d'Alignan-du-Vent.  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / () ". Selon l'article R. 151-17 du même code : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. () ". Selon l'article R. 151-24 de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou serait entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.  
 4.  
 D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des vues aériennes et des pièces graphiques produites par la requérante, que la parcelle cadastrée  est située à l'extrémité nord-ouest de la partie urbanisée de la commune d'Alignan-du-Vent, sur les hauteurs du " Puech Troupan ". Le terrain en litige n'accueille aucune construction et, bien qu'il soit bordé par des parcelles bâties sur ses côtés est et ouest, il est séparé de la voie publique, sur son côté sud, par la parcelle cadastrée  entièrement couverte de végétation et il jouxte, sur son côté nord, une " masse boisée " identifiée en tant qu'espace boisé classé par le plan local d'urbanisme, laquelle s'ouvre elle-même sur de vastes espaces naturels et agricoles. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme mentionne que ses auteurs ont entendu privilégier un classement en zone N inconstructible pour les deux parcelles de l'appelante en raison de leur " valeur paysagère " se rattachant à cette " masse boisée qui anime et valorise la silhouette du village " dans le but de " stopper le grappillage progressif du puech et préserver la masse boisée emblématique ". Eu égard à leur situation en limite d'une urbanisation peu dense, ni le terrain en litige, ni l'ensemble de 6 250 m2 que ce terrain forme avec la parcelle cadastrée , ne peuvent être regardés comme constituant une " dent creuse " au sein de la zone urbaine voisine UC1. La requérante ne peut utilement se prévaloir de ce que ses biens se trouvaient auparavant classés en zone constructible du plan d'occupation des sols, dès lors que les propriétaires ne disposent d'aucun droit au maintien du zonage de leurs parcelles. Elle ne peut pas plus utilement se prévaloir de ce que la commune aurait classé en zone urbaine des terrains présentant, selon elle, des caractéristiques similaires aux siens, alors que les terrains dont il est fait état se situent au demeurant dans des zones plus proches du bourg-centre. Eu égard à l'ensemble de ces considérations et alors même que la parcelle cadastrée  serait suffisamment desservie par les réseaux et par une voie d'accès, son classement en zone N par le plan local d'urbanisme n'apparaît pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.   
 5. D'autre part, si l'appelante souligne que le syndicat mixte des eaux de la vallée de l'Hérault, présidé par l'ancien maire d'Alignan-du-Vent, lui a proposé de se porter acquéreur de tout ou partie de ses parcelles en vue de la construction d'un nouveau réservoir d'eau potable à proximité immédiate du réservoir existant, la circonstance ainsi invoquée n'est pas suffisante pour caractériser le détournement de pouvoir allégué. L'intéressée ne peut par ailleurs utilement soutenir que la réalisation d'un château d'eau dans ce secteur serait de nature à porter atteinte à la qualité des lieux, une telle circonstance n'étant pas susceptible d'avoir une incidence sur le bien-fondé du classement retenu par le plan local d'urbanisme pour sa propre parcelle.  
 6. En second lieu, selon l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. / () ". Selon l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal après enquête publique (). ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () "  Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme de la commune, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales. 
 7. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 4 et 5 du présent arrêt que le classement de la parcelle cadastrée  en zone naturelle par le plan local d'urbanisme de la commune d'Alignan-du-Vent n'est pas illégal. Par conséquent et en application des principes mentionnés au point précédent, le maire était compétent pour rejeter la demande présentée par Mme B tendant à l'abrogation partielle de ce plan en tant qu'il porte sur le zonage de la parcelle en cause, sans avoir à inscrire cette question à l'ordre du jour du conseil municipal. Dès lors, le moyen tiré de ce que la décision implicite en litige serait entachée d'un vice de procédure au regard des dispositions citées au point précédent ne peut qu'être écarté.  
 8. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du maire d'Alignan-du-Vent. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 9. Le présent arrêt rejette les conclusions à fin d'annulation présentée par l'appelante et n'implique, par suite, aucune mesure d'exécution particulière au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par voie de conséquence, les conclusions présentées par l'appelante aux fins d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées.   
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune d'Alignan-du-Vent, laquelle n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme quelconque au bénéfice de la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B et à la commune d'Alignan-du-Vent. 
 Délibéré après l'audience du 17 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Jazeron, premier conseiller, 
 Mme Lasserre, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2025.  
 Le rapporteur, 
 F. JazeronLe président, 
 D. Chabert 
 La greffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.