CAA31 · 4ème chambre — 17 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le préfet de l'Hérault a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision tacite du 23 février 2020 par laquelle le maire de Saint-Pargoire n'a pas fait opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par M. E pour le changement de destination d'une construction existante en maison d'habitation, la pose d'une micro-station d'épuration et de panneaux photovoltaïques et des travaux de réparation de la toiture et des façades sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch. 
 Par un jugement n° 2200674 du 16 mars 2023, le tribunal administratif de Montpellier a admis l'intervention de Mme D B et a annulé cette décision tacite de non opposition à déclaration préalable du 23 février 2020. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 15 mai 2023 et 19 janvier 2024, M. et Mme G, représentés par Me Boillot, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de rejeter la demande présentée en première instance par le préfet de l'Hérault ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le déféré préfectoral présenté devant le tribunal administratif de Montpellier est irrecevable dès lors qu'il n'y a aucune preuve de la date à laquelle le dossier a été transmis en préfecture, le recours gracieux n'a été notifié qu'à M. G et il n'y a pas de preuve de la notification prévue par les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme en l'absence de courriers datés et de recommandés : 
 - les services instructeurs ont été en mesure d'apprécier le projet dans son ensemble, de sorte que le moyen tiré de l'incomplétude du dossier de déclaration préalable doit être écarté ; 
 - Il n'y a pas de changement de destination de la construction en litige qui est depuis au moins 1922 à usage d'habitation de sorte que le dépôt d'une déclaration préalable était suffisant.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 décembre 2023, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - son déféré  était recevable ;  
 - les moyens soulevés par M. et Mme G ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 28 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 24 janvier 2024.  
 La commune de Saint-Pargoire a produit un mémoire le 5 février 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi d'urbanisme du 15 juin 1943 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Boillot, représentant M. et Mme G. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 23 janvier 2020, M. E a déposé auprès des services de la commune de Saint-Pargoire (Hérault) une déclaration préalable de travaux portant sur le changement de destination d'une construction existante en maison d'habitation, la pose d'une micro-station d'épuration et de panneaux photovoltaïques et des travaux de réparation de la toiture et des façades sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch. Une décision tacite de non-opposition est née le 23 février 2020 et a donné lieu à la délivrance par le maire de Saint-Pargoire le 8 octobre 2020 d'un certificat de non-opposition à travaux. Le 5 août 2021, M. G a sollicité le transfert à son profit de cette autorisation tacite. Une décision tacite autorisant ce transfert est née le 5 octobre 2021 du silence gardé par le maire de Saint-Pargoire sur cette demande. Par la présente requête, M. et Mme G relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Montpellier, saisi par un déféré du préfet de l'Hérault, a annulé cette décision tacite du 23 février 2020 de non-opposition à déclaration préalable. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance : 
 2. D'une part, aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. () ".  
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage () ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département () ". Aux termes de l'article L. 2131-6 du même code : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission () ". Parmi les actes mentionnés par l'article L. 2131-2 de ce code figurent, au 6° : " Le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire ". En vertu des dispositions des articles R. 423-23 et R. 424-1 du code de l'urbanisme, à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, qui est d'un mois sous réserve des délais particuliers prévus par les articles R. 423-24 et suivants, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable. Enfin, aux termes de l'article R. 423-7 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque l'autorité compétente pour délivrer le permis ou pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est le maire au nom de la commune, celui-ci transmet un exemplaire de la demande ou de la déclaration préalable au préfet dans la semaine qui suit le dépôt ". 
 4. Il résulte des dispositions de l'article L. 424-8 du code de l'urbanisme qu'une décision de non-opposition à une déclaration préalable est exécutoire dès qu'elle est acquise, sans qu'il y ait lieu de rechercher si elle a été transmise au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Toutefois, les dispositions de cet article ne dérogent pas à celles de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, en vertu desquelles le préfet défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Figurent au nombre de ces actes les décisions de non-opposition à déclaration préalable, qui doivent être regardées comme des autorisations d'utilisation du sol au sens du 6° de l'article L. 2131-2 du même code. Une commune doit être réputée avoir satisfait à l'obligation de transmission, dans le cas d'une décision tacite de non-opposition, si elle a transmis au préfet la déclaration préalable faite par le pétitionnaire, en application de l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme. Le délai du déféré court alors de la date à laquelle la décision est acquise. Dans l'hypothèse où la commune ne satisfait à l'obligation de transmission que postérieurement à cette date, le délai du déféré court à compter de la date de cette transmission.  
 5. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Pargoire n'a transmis au préfet de l'Hérault que le 27 août 2021, à l'issue d'une procédure contentieuse engagée par ce dernier, l'entier dossier de déclaration préalable déposée par M. E le 23 janvier 2020, ces documents ayant été réceptionnés par les services de la préfecture de l'Hérault le jour même. Dans ces conditions, le délai dont le préfet de l'Hérault disposait pour déférer cette décision portant non opposition à déclaration préalable a commencé à courir le 27 août 2021 et non comme invoqué le 23 mars 2021 date à laquelle le représentant de l'Etat dans le département aurait eu connaissance de la décision tacite. Par courrier du 12 octobre 2021 réceptionné le 15 octobre suivant par la commune de Saint-Pargoire, le préfet de l'Hérault a formé un recours gracieux contre cette décision portant non opposition à déclaration préalable. Ce recours gracieux a été notifié conformément aux dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme à M. G, seul bénéficiaire du transfert de cette décision portant non opposition à déclaration préalable et devenu donc à cette date son titulaire au sens de l'article R. 600-1 précité. Il a ainsi prorogé le délai de recours contre cette décision alors même qu'il n'a pas été notifié à Mme A et Mme F, cotitulaires avec M. E de la décision de non-opposition à déclaration préalable ayant fait l'objet de la décision de transfert en litige. Dans ces conditions, et alors qu'il ressort des pièces du dossier que le déféré préfectoral a été notifié à la commune 17 février 2022 et à M. G le 16 février 2022, ce dernier enregistré le 11 février 2022 dans le délai de recours contentieux n'est pas tardif. Par suite, M. et Mme G ne sont pas fondés à soutenir que le déféré préfectoral présenté devant le tribunal administratif de Montpellier était irrecevable.  
 En ce qui concerne les motifs retenus par le tribunal administratif :  
 6. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'une autorisation d'occupation du sol en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges. 
 7. Pour annuler la décision du 23 février 2020 par laquelle le maire de Saint-Pargoire ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par M. E portant sur le changement de destination d'une construction existante en maison d'habitation, la pose d'une micro-station d'épuration et de panneaux photovoltaïques et des travaux de réparation de la toiture et des façades sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch, le tribunal a estimé que cette décision était entachée d'illégalité en l'absence de recueil de l'avis conforme du préfet prévu par les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. Il a aussi estimé que le dossier de déclaration préalable était incomplet dès lors que de nombreuses imprécisions et incohérences ont été de nature à fausser l'appréciation du service instructeur sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Enfin, il a estimé que le maire de Saint-Pargoire était tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire dès lors qu'en vertu des dispositions combinées du c) de l'article R. 421-14 et de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, ce projet relève du champ d'application du permis de construire et non de celui de la déclaration préalable. 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / () ".  
 9. En l'espèce, M. et Mme G ne critiquent pas le premier motif retenu par le tribunal administratif tiré de ce que la décision attaquée est entachée d'illégalité en l'absence de recueil de l'avis conforme du préfet prévu par les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. Il est constant que la commune de Saint-Pargoire est soumise au règlement national d'urbanisme depuis que son plan d'occupation des sols est devenu caduc en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l'urbanisme. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de l'Hérault aurait été destinataire d'une demande d'avis conforme sur le fondement de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme concernant l'autorisation litigieuse. Par suite, la décision de non-opposition à travaux obtenue tacitement le 23 février 2020 est entachée d'illégalité en l'absence d'avis conforme du préfet.   
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / () / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 (). / Ces pièces sont fournies sous l'entière responsabilité des demandeurs. Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public () le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Aux termes de son article R. 431-10 : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; () / c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ". 
 11. La circonstance que le dossier de déclaration préalable ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation d'urbanisme qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 12. En l'espèce, le dossier de déclaration préalable ne comportait, outre un relevé de propriété et des photographies de l'état existant, que d'une part, le formulaire Cerfa qui faisait état, dans la rubrique 5.1, " nature des travaux envisagés " d'un changement de destination et la réalisation de " travaux de micro-station d'épuration individuelle, de pose de panneaux photovoltaïques, de réparations de toiture et de façade " avec création d'un logement de 87 m² sur la seule parcelle cadastrée section  et d'autre part, un extrait de plan cadastral indiquant que le terrain d'assiette englobe également la parcelle cadastrée section  accolée. Il ne comportait aucune représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées ni davantage de plan de la toiture et des façades alors même que la déclaration préalable de travaux en litige prévoit des travaux de toiture et de façade. Enfin, les plans produits ne font pas davantage apparaître l'emplacement de la future micro-station d'épuration. Ces nombreuses imprécisions et incohérences ont été de nature à fausser l'appréciation du service instructeur sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Par suite, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier a été retenu à bon droit par le tribunal.  
 13. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*. 421-14 à R*. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : () / b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 ". Et aux termes l'article R. 421-14 du même code : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : () c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; () ". En vertu des dispositions des 1° et 2° de l'article R. 151-27 du même code, les destinations de constructions sont notamment l'exploitation agricole et forestière et l'habitation. 
 14. D'autre part, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier, au regard des éléments apportés par le pétitionnaire et par l'ensemble des parties, si la construction peut être regardée, compte tenu de la date de son édification et des exigences applicables à cette date en matière d'autorisation de construire, comme ayant été régulièrement édifiée. Une construction n'est regardée comme existante légalement que si elle a été construite avant la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire ou conformément à une législation applicable à l'époque de la construction ou encore, conformément à une autorisation délivrée depuis lors.  
 15. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la rubrique 5.1 du formulaire Cerfa déposé par M. E le 23 janvier 2020, que ce dernier a entendu déclarer un changement de destination d'une construction existante en un logement. Si les appelants soutiennent qu'une telle demande était superfétatoire dès lors que la construction en litige avait une destination à usage d'habitation antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 1943, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette construction située sur la parcelle cadastrée section  serait le mas d'habitation situé sur la parcelle alors cadastrée  qui a fait l'objet de l'acte de vente de 1922 et l'acte de donation de 1949 produits dans l'instance par les appelants. Ainsi, M. et Mme G ne démontrent que la construction en litige aurait eu une destination à usage d'habitation avant l'entrée en vigueur de la loi d'urbanisme du 15 juin 1943. Dans ces conditions, et alors qu'il est constant que la construction n'a fait l'objet d'aucun permis de construire depuis lors, la décision portant non-opposition à déclaration préalable en litige doit être regardée comme portant sur un changement de destination du bâtiment existant au sens de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme. Le descriptif des travaux indique en outre des travaux de réparation de toiture et en façade. Dans ces conditions, en vertu des dispositions combinées du c) de l'article R. 421-14 et de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, ce projet relevait du champ d'application du permis de construire et non de celui de la déclaration préalable et le maire de Saint-Pargoire était tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire. Par suite, la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 23 février 2020 est également entachée d'illégalité pour ce motif.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme G ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 23 février 2020 portant non opposition à déclaration préalable de travaux. 
 Sur les frais liés au litige :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme G est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C et H G, au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune de Saint-Pargoire. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. 
 Délibéré après l'audience du 27 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Moutte, président, 
 M. Teulière, président assesseur, 
 Mme Lasserre, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 N. Lasserre 
 Le président, 
 J.-F. MoutteLa greffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 N°23TL01118