CAA31 · 1ère chambre — 2 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 juin et 8 décembre 2023, la société en nom collectif Immofi Perpignan, représentée par Me Davy et Me Givord, demande à la cour : 
 
1°) d'annuler l'arrêté du 19 avril 2023 par lequel le maire de Perpignan a refusé de lui délivrer un permis de construire un bâtiment commercial sur un terrain situé ... ; 
 
2°) d'enjoindre à la commune de Perpignan de lui délivrer le permis de construire sollicité ; 
 
3°) de mettre à charge de l'Etat et de la commune de Perpignan la somme de 6 000 euros chacun en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
En ce qui concerne la compétence de la cour : 
- sa demande relève de la compétence de la cour administrative d’appel de Toulouse statuant en premier et dernier ressort en application de l’article L. 600-10 du code de l'urbanisme dès lors que le litige a trait à l’application de la législation sur l’urbanisme commercial. 
En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté en litige : 
- l’arrêté a été signé par une autorité incompétente ; 
- il est entaché d’un vice de procédure dès lors que la commission départementale d'aménagement commercial des Pyrénées- Orientales a été irrégulièrement consultée ; 
- il est entaché d’un vice de forme à défaut de viser les avis des services consultés au cours de l’instruction de la demande ; en outre, ces avis n’ont pas été annexés au refus de permis de construire. 
En ce qui concerne la légalité interne de l’arrêté en litige : 
- il est entaché d’incompétence négative dès lors que le maire de Perpignan s’est cru à tort lié par l’avis rendu par commission départementale d’aménagement commercial ; 
- il est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur de qualification juridique en ce que le projet a été regardé, à tort, comme formant un même ensemble commercial avec un bâtiment existant, ainsi, le permis de construire sollicité n’avait pas à tenir lieu d’autorisation d’exploitation commerciale nécessitant aussi le dépôt d’une demande sur le fondement de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme ; 
- à ce titre, le projet ne pouvait être regardé comme formant le même ensemble commercial avec le magasin à l’enseigne « A... » dont il est séparé par un obstacle infranchissable et avec lequel il ne partage pas d’accès communs. 
 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 27 novembre 2023 et 10 janvier 2024, la commune de Perpignan, représentée par Me Latapie, conclut : 
 
1°) au renvoi de l’affaire devant le tribunal administratif de Toulouse ; 
 
2°) à titre subsidiaire, au rejet de la requête au fond ; 
 
3°) et à ce qu’il soit mis à la charge de la société Immofi Perpignan une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le litige ne relève pas de l’article L. 600-10 du code de l'urbanisme relatif à la compétence de la cour administrative d'appel statuant en premier et dernier ressort, mais de la compétence de droit commun du tribunal administratif dès lors que la commission départementale d’aménagement commercial des Pyrénées-Orientales n’a pas été consultée sur la demande de permis de construire ; 
 - au fond, aucun des moyens soulevés par la société Immofi Perpignan n’est fondé. 
 
 
Par ordonnance du 11 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 26 janvier 2024. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de commerce ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Faïck, président-rapporteur, 
- les conclusions de Mme Fougères, rapporteure publique, 
- les observations de Me Davy, représentant la société Immofi Perpignan et de Me Latapie, représentant la commune de Perpignan. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société en nom collectif Immofi Perpignan a déposé, le 12 août 2022, auprès des services de la commune de Perpignan (Pyrénées-Orientales) une demande de permis de construire un bâtiment commercial d’une surface de vente de 944 m² composée d’un restaurant, d’une salle de sport et d’un commerce de détail à prédominance alimentaire, surplombant un parking semi-enterré de 73 places. Ce projet, situé ... à Perpignan, sur les parcelles cadastrées section ... et ..., se trouve à proximité d’un bâtiment commercial exploité sous l’enseigne B.... Par un arrêté du 19 avril 2023, le maire de Perpignan a refusé de délivrer à la société Immofi Perpignan le permis de construire sollicité au motif que la demande n’était pas accompagnée d’un dossier d’autorisation d’exploitation commerciale. Par la présente requête, la société Immofi Perpignan demande l’annulation de cet arrêté de refus du 19 avril 2023. 
2. Aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; (…) 4° La création d'un ensemble commercial tel que défini à l'article L. 752-3 et dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ; (…) ». Aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale au sens de l’article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d’autorisation dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la commission d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la commission nationale d’aménagement commercial (…) ». Aux termes de l’article L. 600-10 du même code : « Les cours administratives d'appel sont compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs au permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale prévu à l'article L. 425-4 ». 
3. Il résulte des dispositions précitées que les cours administratives d'appel ne sont, par exception, compétentes pour statuer en premier et dernier ressort sur un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un permis de construire, aussi bien en tant qu'il vaut autorisation de construire qu'en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, que si ce permis tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les cours administratives d’appel sont également compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs aux refus opposés aux demandes de telles autorisations. Enfin, il s’évince des dispositions précitées de l’article L. 424-5 du code de l'urbanisme qu’il n’appartient pas aux cours administratives d'appel de connaître en premier et dernier ressort d’un refus de permis concernant un projet n’ayant pas été soumis, au préalable, pour avis à une commission départementale d’aménagement commercial. 
 
4. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Perpignan a transmis la demande de permis de construire de la société Immofi Perpignan au secrétariat de la commission départementale d’aménagement commercial des Pyrénées-Orientales afin de savoir si le projet nécessitait une autorisation d’exploitation commerciale. Par courriels des 23 août, 16 décembre 2022 et du 14 avril 2023, le secrétariat de la commission lui a répondu que le projet était soumis à autorisation d’exploitation commerciale au motif qu’il formait un ensemble commercial unique avec un bâtiment proche, exploité sous l’enseigne « A... », avec lequel il partageait des aménagements communs. Cette position exprimée par le secrétariat de la commission ne saurait tenir lieu de la consultation de la commission départementale d’aménagement commercial, laquelle obéit à la procédure définie aux articles R. 752-4 et suivants du code de commerce et aboutit à un avis, favorable ou non, au projet. Ainsi, le refus de permis de construire en litige n’a pas été précédé d’un avis de la commission départementale d’aménagement commercial, de sorte que la cour n’est pas compétente pour se prononcer sur la demande présentée par la société Immofi Perpignan. Dès lors, il y a lieu de renvoyer l’affaire au tribunal administratif de Montpellier pour qu’il statue sur cette demande.  
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : L’affaire est renvoyée au tribunal administratif de Montpellier. 
 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société en nom collectif Immofi Perpignan et à la commune de Perpignan.  
 
Copie pour information en sera délivrée à la commission départementale d'aménagement commercial des Pyrénées-Orientales.  
 
 
Délibéré après l’audience du 6 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
  
M. Faïck, président-rapporteur, 
M. Lafon, président-assesseur, 
Mme Crassus, conseillère. 
  
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025. 
  
  
  
Le président-assesseur, 
  
  
  
  
  
N. Lafon 
  
Le président-rapporteur 
  
  
  
  
  
F. Faïck 
  
  
  
La greffière, 
  
  
  
  
  
E. Ocana 
 
  
  
  
La République mande et ordonne ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme,  
La greffière,