CAA31 · 1ère chambre — 20 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et trois mémoires complémentaires, enregistrés les 29 juin 2023, 10 septembre, 10 octobre et 4 novembre 2024, la société civile immobilière Serovi, représentée par Me Senanedsch, demande à la cour : 
 
1°) d'annuler l’arrêté du 20 février 2023 par lequel le maire d’Agde a refusé de lui délivrer un permis de construire une extension de l’ensemble commercial « Espace Grand Cap » par la création d’un « Retail Park » ; 
 
2°) d'enjoindre à la commission nationale d’aménagement commercial de se prononcer à nouveau sur sa demande ; 
 
3°) de mettre à la charge in solidum de l’Etat et de la société Sports Agathois la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- sa requête n’est pas tardive et elle justifie d’un intérêt à agir ; 
- l’avis de la commission nationale d'aménagement commercial est entaché d’illégalité en ce que cette instance a exigé la production de pièces qui ne figurent pas dans la liste, limitative, des documents à joindre à la demande de permis de construire valant autorisation d’aménagement commercial ; 
- la commission nationale d'aménagement commercial, en délivrant un avis défavorable au projet, a commis une erreur d’appréciation en considérant que celui-ci ne participe pas à l’aménagement du territoire, faute de contribuer à l’animation de la vie urbaine et à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville d’Agde ; en réalité, le projet n’est pas de nature à compromettre les objectifs de l’opération de revitalisation du centre-ville mise en œuvre par la commune ; le taux de vacance commerciale existant dans la commune, qui est faible, ne constitue pas un obstacle à la réalisation de son projet ; 
- elle a commis une erreur d’appréciation en considérant que le projet aurait un impact négatif sur les flux de transport ; en réalité, le projet n’aura pas pour effet d’accroître le trafic de véhicules sur les voies de circulation existantes ; 
- elle méconnaît le champ de son contrôle en ayant omis de prendre en compte les modifications apportées au projet en termes de flux de transport, et notamment les propositions de réalisation de voies de circulation supplémentaires ; 
- elle a commis une erreur d’appréciation en considérant que le projet méconnaît les objectifs de développement durable, et plus particulièrement celui de la qualité environnementale ; au contraire, le bâtiment projeté n’entraîne pas une augmentation des surfaces imperméabilisées, et ne présente pas un aspect compact et massif.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 août 2024, la commission nationale d'aménagement commercial, représentée par sa présidente, conclut au rejet de la requête.  
 
Elle fait valoir qu’aucun des moyens soulevés par la société n’est fondé. 
 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 septembre et 24 octobre 2024, la société par actions simplifiée Sports Agathois, représentée par Me Bolleau, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société Serovi une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la requête de la société Serovi est tardive. 
- au fond, aucun des moyens soulevés n’est fondé. 
 
 
Par ordonnance du 24 octobre 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 5 novembre 2024. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de commerce ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Faïck, président-rapporteur, 
- les conclusions de Mme Fougères, rapporteure publique, 
- les observations de Me Senanedsch, représentant la société Serovi et de Me Ducros représentant la société Sports Agathois. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société civile immobilière Serovi a déposé, le 10 juin 2022, auprès des services de la commune d’Agde (Hérault), une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale portant sur un projet d’extension de 4 271 m2 de l’ensemble commercial « Espace Grand Cap », lui-même d’une surface de 13 256 m2, situé boulevard Maurice Pacull en périphérie du territoire communal. Le 6 septembre 2022, la commission départementale d’aménagement commercial de l’Hérault a émis un avis favorable au projet de la société Serovi. Saisie par la société Sports Agathois, qui exploite un magasin d’articles de sports dans la commune d’Agde, d’un recours à l’encontre de cet avis, la commission nationale d’aménagement commercial a, le 19 janvier 2023, émis un avis défavorable au projet. Par un arrêté du 20 février 2023, le maire d’Agde a refusé de délivrer à la société pétitionnaire le permis de construire, valant autorisation d’exploitation commerciale, sollicité. Par la présente requête, la société Serovi demande l’annulation de ce refus. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
En ce qui concerne le respect des critères fixés par l’article L. 752-6 du code de commerce : 
2. Aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce : « I.- (…) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale (…) / d) L'effet du projet sur les flux de transports (…) et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation (…) / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue (…) du recours le plus large qui soit (…) à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables (…) de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet (…); / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (…) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains (…) III.- La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation (…) en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale (…) ».  
3. Aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la commission nationale d'aménagement commercial. (…) ». 
4. L’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article précité L. 752‑6 du code de commerce. 
S’agissant de l’objectif relatif à l’aménagement du territoire : 
5. En premier lieu, la commune d’Agde s’est engagée dans une opération destinée à redynamiser son centre-ville au moyen des programmes « Action Cœur de Ville » et « Nouveau Plan National de Renouvellement Urbain » (NPNRU) en signant à cette fin une convention d'opération de revitalisation du territoire le 26 février 2021. Ces actions visent à rééquilibrer l’offre commerciale existante sur le territoire communal en faveur des petits commerces du centre-ville, qu’il s’agit de revitaliser. Il ressort des pièces du dossier que les commerces devant être implantés dans l’extension projetée du centre commercial existant sont de nature à concurrencer les petits commerces du centre-ville, intervenant dans les mêmes secteurs d’activité, alors qu’ils se trouvent dans une situation fragilisée. A cet égard, les études réalisées dans le cadre du protocole NPNRU ont relevé que la revitalisation du centre-ville d’Agde ne peut être réalisée efficacement qu’en l’absence de développement de l’offre commerciale déjà existante en périphérie de la commune. Ainsi, le projet est de nature à détourner les flux de clientèle des commerces du cœur de ville et à compromettre le succès des opérations d’aménagement dans lesquelles la commune s’est investie. Ces considérations avaient d’ailleurs conduit la direction départementale des territoires et de la mer de l’Hérault et le directeur général des entreprises à émettre chacun un avis réservé sur le projet, lequel a par ailleurs fait l’objet d’un avis défavorable du ministre délégué auprès du ministre de la cohésion des territoires. Dans ces conditions, et quand bien même le taux de vacance commerciale en valeur nette, c’est-à-dire correspondant aux locaux pouvant réellement être mis sur le marché rapidement, s’élèverait dans la commune à 3,37 % seulement, il n’en reste pas moins que le projet est de nature à compromettre la réalisation de l’objectif de préservation et de revitalisation du tissu commercial du centre-ville énoncé par la loi au titre de l’aménagement du territoire. Il s’ensuit que la commission nationale d’aménagement commercial n’a pas fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 752-6 du code de commerce en estimant que le projet de la société Serovi aurait un impact défavorable sur la préservation et la revitalisation du tissu commercial du centre-ville d’Agde. 
6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Serovi, qui doit prendre place sur un terrain bordé par quatre axes routiers passants, devrait engendrer un trafic d’environ 1 300 véhicules par jour, entraînant un accroissement pouvant aller jusqu’à 4,5 % de la circulation observée sur les voies menant au terrain d’assiette. L’augmentation est qualifiée de « non négligeable » par la direction départementale des territoires et de la mer dans son avis, qui relève à ce titre que le projet entraînerait une intensification des remontées de circulation déjà constatées sur certains axes routiers. Ces éléments sont confirmés par les informations recueillies auprès des services consultés préalablement à l’avis de la commission nationale d’aménagement commercial, dont il ressort que les flux supplémentaires de circulation seraient certes supportés par les infrastructures existantes, mais contribueraient à aggraver la fluidité du trafic qui connaît des difficultés. Dans ces conditions, alors même que le réseau viaire disponible est à même d’accueillir les flux de circulation supplémentaires liés au projet, la commission nationale d’aménagement commercial n’a pas fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 752-6 du code de commerce en estimant que le projet de la société Serovi aurait un impact défavorable sur les flux de transports.  
S’agissant de l’objectif de développement durable : 
7. Pour émettre son avis défavorable, la commission nationale d’aménagement commercial a relevé que le terrain d’assiette du projet resterait fortement imperméabilisé dès lors que l’ouvrage à édifier présente une « compacité limitée » ainsi qu’un caractère massif, tandis que les surfaces dédiées aux espaces verts de pleine terre augmenteraient faiblement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit une diminution de l'emprise au sol de l’aire de stationnement déjà existante sur le site, laquelle doit être ramenée de           31 061 m² à 26 747 m² par la création d’un parking souterrain de 246 places, une limitation de l'emprise au sol bâtie à 35 833 m², soit 33,7 % de la surface de l’unité foncière, et une augmentation, certes légère, des espaces verts de l’ordre de 562 m2. De même, il ressort des pièces du dossier que la surface perméabilisée du site doit passer de 14 682 m2 à 17 066 m2, soit une augmentation de 2 383 m2, représentant 16,35 % du terrain d’assiette du projet dont il convient, en outre, de rappeler qu’il se présente sous la forme d’une extension d’un ensemble commercial existant situé dans un espace déjà fortement urbanisé et imperméabilisé. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, par ses dimensions, entraînerait une consommation excessive des espaces existants. Enfin, les plans et documents graphiques joints à la demande de permis font apparaître que le projet se présente sous la forme d’un édifice aéré comportant des façades dotées d’ouvertures directes sur l’extérieur. Dans ces circonstances, la commission nationale d’aménagement commercial ne pouvait légalement fonder son avis défavorable sur le motif tiré de ce que le projet ne répondait pas, en termes de perméabilisation des sols et de « compacité », aux objectifs de développement durable. 
 
 
En ce qui concerne le caractère incomplet des éléments fournis par la société pétitionnaire à l’appui de sa demande : 
 
8. Aux termes de l’article R. 752-6 du code de commerce : « I.- La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l'analyse d'impact définie au III de l'article L. 752-6. (…) / g) Autres renseignements : - si le projet s'intègre dans un ensemble commercial existant : une liste des magasins de cet ensemble commercial exploités sur plus de 300 mètres carrés de surface de vente, ainsi qu'à titre facultatif, la mention des enseignes de ces magasins (…) ». 
 
9. Pour justifier son avis défavorable, la commission nationale d’aménagement commercial a constaté que le dossier de demande n’indiquait pas le nom de certaines des enseignes susceptibles de s’installer dans l’extension projetée de l’ensemble commercial existant. La commission en a déduit que le dossier présenté ne lui permettait pas d’apprécier l’impact du projet sur l’équilibre entre les pôles commerciaux existants, notamment pour les activités commerciales situées dans le centre-ville d’Agde. Or, et alors que la mention des enseignes n’est pas une obligation, il appartenait à la commission nationale d’aménagement commercial non de refuser pour ce motif l’autorisation sollicitée, mais d’inviter le demandeur à compléter dans cette mesure son dossier afin de remédier aux insuffisances constatées, puis, le cas échéant, de rejeter la demande en raison de lacunes persistantes. Pour autant, les autres motifs de l’avis font apparaître que la commission nationale d’aménagement commercial a bien apprécié l’impact du projet sur l’équilibre de l’offre commerciale existante dans la commune. Par suite, le motif tiré de l’absence d’indication de certaines enseignes susceptibles de s’installer dans l’extension projetée revêt un caractère superfétatoire.  
 
 10. Si certains des motifs retenus par la commission nationale d’aménagement commercial  sont entachés d’illégalité, il résulte de l’instruction que la commission aurait pris la même position si elle s’était fondée sur les seuls motifs tirés de ce que le projet, eu égard à ses effets, était de nature à compromettre les objectifs posés à l’article L. 752-6 du code de commerce en termes de préservation et de revitalisation du tissu commercial du centre-ville et de gestion des flux de circulation. 
11. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, que la société Serovi n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 20 février 2023 par lequel le maire d’Agde a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction ne peuvent qu’être rejetées.  
Sur les frais liés au litige :  
 
12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des défendeurs, qui ne sont pas parties perdantes à l’instance, une somme demandée par la société Serovi au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société requérante le versement à la société Sports Agathois d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes dispositions. 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la société Serovi est rejetée. 
 
Article 2 : La société Serovi versera à la société Sports Agathois la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Serovi, à la société par actions simplifiées Sports Agathois, à la commune d’Agde et à la commission nationale d'aménagement commercial. 
 
Délibéré après l’audience du 6 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
  
M. Faïck, président-rapporteur, 
M. Lafon, président-assesseur, 
Mme Crassus, conseillère. 
  
  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2025. 
  
  
  
Le président-assesseur, 
  
  
  
  
  
N. Lafon 
  
Le président-rapporteur, 
  
  
  
  
  
F. Faïck 
  
  
  
La greffière, 
  
  
  
  
  
E. Ocana 
 
  
  
  
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme,  
La greffière,