CAA31 · 2ème chambre — 2 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédures contentieuses antérieures : 
 
  Sous le numéro n°2103750, Mme I... F... a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à la réparation du préjudice résultant de l’application à son père décédé de l’article 1er  du décret du 1er avril 2020 prévoyant la mise en bière immédiate des défunts, de condamner l’Etat au versement de la somme de 73 000 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter de la demande préalable ainsi que leur capitalisation, d’enjoindre à l’autorité administrative de lui verser les sommes dans un délai d’un mois, sous astreinte de 400 euros par jour de retard, à compter de la notification du jugement à intervenir et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
  Par une ordonnance du 8 juillet 2021, le président du tribunal administratif de Paris a transmis le dossier de la requête de Mme I... F... au tribunal administratif de Montpellier, en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative. 
 
Sous le numéro n° 2103993, Mme B... F..., Mme C... F... épouse G..., M. H... F... et M. D... F..., ont demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté leur demande de versement de la somme de 200 000 euros en réparation du préjudice résultant de l’application de l’article 1er du décret n°2020-384 du 1er avril 2020 prévoyant la mise en bière immédiate et interdisant la pratique mortuaire sur les défunts, de condamner l’Etat au versement de la somme de 294 000 euros, ladite somme étant assortie des intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts à compter de la demande indemnitaire, d’enjoindre à cette autorité administrative de payer les sommes dans un délai d’un mois, sous astreinte de 400 euros par jour de retard, à compter de la notification du jugement à intervenir et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par une ordonnance du 28 juillet 2021, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au tribunal administratif de Montpellier, le dossier de la requête présentée par les consorts F... en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative. 
 
Par un jugement n°2103750 et n°2103993, rendu le 19 juin 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les demandes d’indemnisation des consorts F....  
 
 
Procédures devant la cour : 
 
I. Par une requête, enregistrée, le 11 août 2023, sous le n°23TL02084, Mme I... F..., représentée par Me Guyon, demande à la cour :  
 
1°) d’infirmer ce jugement n°2103750 et n°2103993, rendu le 19 juin 2023 ; 
 
2°) de condamner solidairement l’Etat et le centre hospitalier universitaire de Montpellier à lui verser la somme de 73 000 euros, assortie du taux légal et de la capitalisation de ces intérêts à compter de la demande indemnitaire préalable, à titre principal, sur le fondement de la responsabilité pour faute et, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute ; 
 
3°) d’enjoindre à l’Etat et au centre hospitalier universitaire de Montpellier de procéder au paiement de la somme de 73 000 euros en réparation de ses préjudices dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 400 euros par jour de retard ; 
 
4°) de mettre à la charge solidaire de l’Etat et du centre hospitalier universitaire de Montpellier la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- le jugement est entaché d’une erreur de fait et est irrégulier ; 
- il est entaché d’une erreur sur la qualification juridique des faits et de plusieurs erreurs de droit, dont celle tenant à l’inversion de la charge de la preuve, ce qui l’entache également d’irrégularité ; 
- il est enfin entaché d’une insuffisance de motivation sur le fondement invoqué, à titre subsidiaire, de la responsabilité sans faute. 
Sur la responsabilité pour faute :  
- l’Etat a commis une faute qui engage sa responsabilité dès lors que l’application des dispositions du dernier alinéa de l’article 12-5 du décret du 23 mars 2020, repris par l’article 1er du décret du 1er avril 2020, lequel a été jugé illégal par le Conseil d’Etat par une décision n° 439804 du 22 décembre 2020, a méconnu son droit de mener une vie privée et familiale normale ;  
 
- il en va de même du centre hospitalier universitaire de Montpellier qui a appliqué ces dispositions illégales. 
 
Sur les préjudices :  
  - elle a subi un préjudice moral évalué à la somme de 50 000 euros, au regard de l’impossibilité de faire son deuil, causée par l’inflexibilité de la mise en bière immédiate et par son impréparation face à une telle pratique funéraire ;  
  - son préjudice d’anxiété subi de l’hospitalisation jusqu’à l’inhumation de son père est évalué à la somme de 3 000 euros ; 
  - elle a également subi un préjudice lié à la perte de chance de faire son deuil évalué à la somme de 20 000 euros. 
 
Sur la responsabilité sans faute :  
   - à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’Etat doit être reconnue, et la réparation assurée pour les mêmes préjudices dès lors qu’elle a subi un dommage anormal et spécial. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 août 2024, la ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que : 
- les conclusions à fin d’indemnisation ne sont pas fondées ;  
- en effet, si l’illégalité des dispositions relatives à la mise en bière immédiate prévues à l’article 1er du décret n°2020-384 du 1er avril 2020 qui a été retenue par le Conseil d’Etat est fautive, le préjudice tiré de l’impossibilité pour les consorts F... de voir leur mari et père, avant la fermeture du cercueil, seul préjudice indemnisable, n’est pas établi ; 
- au surplus, les dispositions de l’article 1er du décret du 1er avril 2020 qui instituaient une mesure de prévention de la sécurité à la seule fin de préserver la santé publique se sont appliquées à toutes les victimes de l’épidémie et ne peuvent donner lieu à une indemnisation dans le cadre d’un régime de responsabilité sans faute.  
Par une ordonnance du 30 août 2024, la date de clôture de l’instruction a été reportée au 4 novembre 2024. 
 
II. Par une requête, enregistrée, le 12 août 2023, sous le n°23TL02085, Mmes B... F..., C... F... épouse G..., M. H... F..., M. D... F... et Mme E... J..., représentés par Me Guyon, demandent à la cour :  
 
1°) d’infirmer ce jugement n°2103750 et n°2103993, rendu le 19 juin 2023 ; 
 
2°) de condamner solidairement l’Etat et le centre hospitalier universitaire de Montpellier à leur verser la somme de 73 000 euros, assortie du taux légal et de la capitalisation de ces intérêts à compter de la demande indemnitaire préalable, à titre principal, sur le fondement de la responsabilité pour faute et, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute ; 
 
3°) d’enjoindre à l’Etat et au centre hospitalier universitaire de Montpellier de procéder au paiement de la somme de 73 000 euros en réparation de leurs préjudices dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 400 euros par jour de retard ; 
 
4°) de mettre à la charge solidaire de l’Etat et du centre hospitalier universitaire de Montpellier la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que :  
- le jugement est entaché d’une erreur de fait et est irrégulier ; 
- il est entaché d’une erreur sur la qualification juridique des faits et de plusieurs erreurs de droit, dont celle tenant à l’inversion de la charge de la preuve, ce qui l’entache également d’irrégularité ; 
- il est enfin entaché d’une insuffisance de motivation sur le fondement invoqué de la responsabilité sans faute. 
Sur la responsabilité pour faute :  
- l’Etat a commis une faute qui engage sa responsabilité dès lors que l’application des dispositions du dernier alinéa de l’article 12-5 du décret du 23 mars 2020, repris par l’article 1er du décret du 1er avril 2020, lequel a été jugé illégal par le Conseil d’Etat par une décision n° 439804 du 22 décembre 2020, a méconnu leur droit de mener une vie privée et familiale normale ;  
- il en va de même du centre hospitalier universitaire de Montpellier qui a appliqué ces dispositions illégales. 
Sur les préjudices :  
- ils ont subi chacun un préjudice moral évalué à la somme de 50 000 euros, au regard de l’impossibilité de faire leur deuil, causée par l’inflexibilité de la mise en bière immédiate et par leur impréparation face à une telle pratique funéraire ;  
- leur préjudice d’anxiété subi de l’hospitalisation jusqu’à l’inhumation de leur père et époux est évalué à la somme de 3 000 euros ; 
- ils ont également subi un préjudice lié à la perte de chance de faire leur deuil évalué à la somme de 20 000 euros ; 
Sur la responsabilité sans faute présentée à titre subsidiaire :  
- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’Etat doit être reconnue, et la réparation assurée pour les mêmes préjudices dès lors qu’ils ont subi un dommage anormal et spécial. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mai 2024, le centre hospitalier universitaire de Montpellier, représenté par la société Le Pardo-Gilbert, conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
- les conclusions à fin d’indemnisation présentées à son encontre sont nouvelles en appel et par là même irrecevables ; 
- au surplus, faute pour les appelants d’établir leur qualité d’enfants et d’épouse de M. A... F..., ils ne disposent pas d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
- les conclusions à fin d’indemnisation ne sont pas fondées dès lors qu’aucune faute ne peut être retenue à son encontre et que, à plus forte raison, le lien de causalité entre l’illégalité invoquée et les préjudices subis par les consorts F... n’est pas démontré. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 août 2024, la ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête. 
 
  Elle fait valoir que : 
  - les conclusions à fin d’indemnisation ne sont pas fondées ;  
- en effet, si l’illégalité des dispositions relatives à la mise en bière immédiate prévues à l’article 1er du décret n°2020-384 du 1er avril 2020 qui a été retenue par le Conseil d’Etat est fautive, le préjudice tiré de l’impossibilité pour les consorts F... de voir leur mari et père, avant la fermeture du cercueil, seul préjudice indemnisable, n’est pas établi ; 
- au surplus, les dispositions de l’article 1er du décret du 1er avril 2020 qui constituait une mesure de prévention de la sécurité à la seule fin de préserver la santé publique se sont appliquées à toutes les victimes de l’épidémie et ne peuvent donner lieu à une indemnisation dans le cadre d’un régime de responsabilité sans faute.  
Par une ordonnance du 30 août 2024, la date de clôture de l’instruction a été reportée au 4 novembre 2024. 
 
Par une lettre du 4 novembre 2025, les parties ont été informées, dans la requête n°23TL02084, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que l’arrêt de la cour était susceptible d’être fondé sur le moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’indemnisation présentées à titre principal, comme à titre subsidiaire, contre le centre hospitalier universitaire qui présentent le caractère de conclusions nouvelles en appel.  
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ; 
- le décret n° 2020-384 du 1er avril 2020 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Delphine Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
- et les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. A... F..., né le 24 janvier 1941, atteint du virus de la Covid-19, a été hospitalisé le 30 mars 2020 au centre hospitalier universitaire de Montpellier dans un état grave et est décédé le 4 avril 2020 à 19 heures 09. Il a été mis en bière immédiatement, en application des dispositions du dernier alinéa de l’article 12-5 du décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de Covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire. Alléguant l’illégalité des conditions de mise en bière de leur père Mmes B... F..., C... F... épouse G..., M. H... F..., M. D... F..., après avoir présenté une demande d’indemnisation préalable, ont recherché la responsabilité de l’Etat en vue d’obtenir l’indemnisation des préjudices qu’ils estiment avoir subis. Les consorts F..., auxquels s’est associée, en appel, Mme E... J..., leur mère et veuve du défunt, relèvent appel du jugement rendu le 19 juin 2023, par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes d’indemnisation.  
2. Les requêtes n° 23TL02084 et n° 23TL02085 présentées par les consorts F... sont relatives à un même fait dommageable, présentent à juger des questions semblables et sont dirigées contre le même jugement. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt. 
 
  Sur les conclusions à fin d’indemnisation présentées contre le centre hospitalier universitaire de Montpellier : 
 
  3. Il résulte des pièces des dossiers de première instance que, devant le tribunal administratif, les consorts F... ont présenté des conclusions tendant à la seule condamnation de l’Etat à réparer les préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de la mise en bière immédiate de leur père. Ainsi, les conclusions à fin d’indemnisation recherchant la responsabilité du centre hospitalier universitaire de Montpellier constituent des conclusions nouvelles en appel. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la seconde fin de non-recevoir opposée par l’établissement public de santé dans la requête n°23TL02085, l’irrecevabilité ainsi soulevée doit être accueillie et, les parties en ayant été informées, dans la requête n°23TL02084, ces conclusions doivent être rejetées comme irrecevables dans les deux instances. 
 
  Sur la régularité du jugement :  
 
4. En premier lieu, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Par suite, les consorts F... ne peuvent utilement soutenir que les premiers juges auraient commis une erreur de fait ou une erreur dans leur qualification juridique. 
 
5. En deuxième lieu, si les consorts F... se prévalent également du moyen tiré de ce que le tribunal administratif de Montpellier aurait commis une erreur de droit en inversant la charge de la preuve, un tel moyen, au regard de l’office du juge d’appel rappelé au point précédent, est inopérant. 
 
6. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. » 
 
7. En se bornant à rejeter, au point 7, les conclusions à fin d’indemnisation présentées sur le fondement de la responsabilité pour faute et celles présentées, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute au motif d’une absence de lien de causalité entre, d’une part, l’illégalité des dispositions du décret du 1er avril 2020 complétant le décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire et, d’autre part, les préjudices invoqués par les consorts F..., le tribunal n’a pas exposé le motif qui l’a conduit à rejeter la demande dont il était saisi, à titre subsidiaire, sur le fondement notamment de la rupture d’égalité devant les charges publiques. Le jugement contesté, ne satisfait donc pas aux exigences de l’article L. 9 précité du code de justice administrative et doit être annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions à fin d’indemnisation présentées sur le fondement de la responsabilité sans faute. 
  
8. Il y a lieu de statuer immédiatement sur ces conclusions subsidiaires par la voie de l’évocation et sur le surplus des conclusions, à savoir les conclusions principales, par l’effet dévolutif de l’appel. 
 
Sur le bien-fondé du jugement en tant qu’il porte sur les conclusions principales ;   
 
9. D’une part, aux termes de l’article 12-5 du décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, dans sa rédaction issue du décret du 1er  avril 2020 complétant le décret  du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire : « Jusqu'au 30 avril 2020 :  (…) -les défunts atteints ou probablement atteints du Covid-19 au moment de leur décès font l'objet d'une mise en bière immédiate. La pratique de la toilette mortuaire est interdite pour ces défunts. »  
 
10. D’autre part, la mise en bière immédiate, explicitée par le Haut conseil de la santé publique, dans son avis du 24 mars 2020 relatif à la prise en charge du corps d’un patient cas probable ou confirmé Covid-19, signifiait que celle-ci devait être réalisée au plus tard dans les vingt-quatre heures après le décès, et qu’une housse devait envelopper le corps du défunt, avec une ouverture sur le haut pour la présentation du corps à la famille. 
 
11. Par une décision n°439804, rendue le 22 décembre 2020, le Conseil d’Etat a annulé le dernier alinéa de l’article 12-5 du décret du 23 mars 2020 cité au point précédent au motif que la mise en bière immédiate était susceptible d’entraîner l’impossibilité pour les proches de personnes décédées de voir le défunt et qu’en raison de leur caractère général et absolu, ces dispositions portaient une atteinte manifestement disproportionnée au droit à une vie privée et familiale normale.  
 
12. Une faute commise dans la mise en œuvre par l’Etat de sa mission de préparation ou de réponse aux alertes et crises sanitaires est de nature à engager sa responsabilité s’il en résulte pour celui qui s’en plaint un préjudice direct et certain. 
 
13. Il résulte de l’instruction que dès le 2 avril 2020, la famille F... a été avisée par le centre hospitalier universitaire de Montpellier de la dégradation alarmante de l'état de santé de M. A... F... et d’un « pronostic défavorable à court terme » puis, le 4 avril suivant à 16 H19, de « l'issue fatale imminente », le décès étant survenu à 19H09, tandis que la mise en bière n’a pu être pratiquée, au plus tôt, qu’après le constat médical du décès opéré à 20 heures 17. Dans ces conditions, alors qu’il n’est pas démontré que les préconisations du Haut conseil de la santé publique, rappelées au point 10, permettant une présentation du corps du défunt aux familles n’ont pas été mises en œuvre au sein de l’établissement public de santé, en se bornant à invoquer l’illégalité du décret du 1er avril 2020, qui a interdit les soins de conservation sur le corps des personnes décédées, ainsi que la pratique de la toilette mortuaire pour les défunts atteints ou probablement atteints de Covid-19 au moment de leur décès, les appelants n’établissent pas l’atteinte portée à leur vie privée et familiale ni tout autre préjudice moral qui aurait résulté des conditions de la mise en bière du corps de M. A... F.... En conséquence, ainsi que les premiers juges l’ont estimé à bon droit, les consorts F... ne justifient pas d’un préjudice en lien direct et certain avec l’illégalité des dispositions réglementaires citées au point 9.  
 
14. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des conclusions ainsi présentées, que les consorts F... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté leur demande d’indemnisation sur le fondement de la responsabilité pour faute de l’Etat. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction qu’ils présentent doivent être rejetées.  
 
 
  Sur les conclusions à fin d’indemnisation présentées à titre subsidiaire : 
 
15. La responsabilité de l’Etat peut se trouver engagée, sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu’une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner, au détriment d'une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement.   
          
16. L’émergence de la Covid-19, particulièrement contagieuse, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé, le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. Celle-ci a pris la forme de vagues soudaines, difficiles à prévenir et entraînant dans un délai très bref des conséquences particulièrement graves, y compris un nombre significatif de décès et la saturation des capacités hospitalières. 
 
  17.  En raison de ces circonstances exceptionnelles, le Premier ministre a, en application de ses pouvoirs de police générale, pris les mesures exceptionnelles figurant à l’article 12-5 du décret du 23 mars 2020 modifié et citées au point 9.  
 
18. Compte tenu de la généralité des conséquences de la pandémie de Covid-19, qui était notamment susceptible d’affecter toutes les personnes résidant en France et a entraîné des restrictions sanitaires de nature à concerner la totalité des secteurs d’activité et, au premier chef, les établissements de santé, en raison de leur saturation, et, par là même,  un grand nombre de familles de patients qui y ont été accueillis et y sont décédés, la mise en bière immédiate et l’absence de toilette mortuaire ainsi décidées ne peuvent être regardées, au regard du nombre significatif de décès rappelé au point 16, comme ayant entraîné un préjudice spécial pour les consorts F....  
 
19. Il résulte de ce qui précède que les consorts F... ne sont pas fondés à rechercher la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement de la rupture de l’égalité devant la loi ou les charges publiques. Ils ne sont pas davantage fondés à rechercher la responsabilité de l’Etat sur le fondement du risque dès lors que ces dispositions n’ont eu ni pour effet, ni pour objet de les soumettre à un risque particulier. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction doivent, en tout état de cause, être rejetées. 
 
 
  Sur les frais liés aux litiges :  
 
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l’Etat et du centre hospitalier universitaire de Montpellier, qui ne sont pas, dans les présentes instances, les parties perdantes, les sommes sollicitées par les consorts F... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.  
  
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 19 juin 2023 est annulé en tant qu’il a rejeté comme non fondées les conclusions à fin d’indemnisation présentées, à titre subsidiaire, par les consorts F....  
 
Article 2 : Le surplus des conclusions en appel et des demandes de première instance est rejeté.  
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme I... F..., à Mme B... F..., à Mme C... F... épouse G..., à M. H... F..., à M. D... F..., à Mme E... J..., au Premier ministre, au centre hospitalier universitaire de Montpellier et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. 
 
 
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Massin, président de chambre, 
Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025. 
 
 
            La rapporteure, 
 
         D. Teuly-Desportes 
 
Le président, 
 
  O. Massin 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
M-M. Maillat 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.