CAA31 · 4ème chambre — 12 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes de condamner la commune de La Tour d’Aigues à lui verser la somme de 189 235,48 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis en raison de l’illégalité des refus de permis de construire qui lui ont été opposés. 
 
Par un jugement n° 2101234 du 4 juillet 2023, le tribunal administratif de Nîmes a condamné la commune de la Tour d’Aigues à verser à M. A... la somme de 23 000 euros avec intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2020 et capitalisation à compter du 30 décembre 2021, a mis à la charge de la commune une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus de sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 6 septembre 2023 et 18 mars 2024, la commune de La Tour d’Aigues, représentée par Me Légier, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) de rejeter la demande indemnitaire présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Nîmes ; 
 
3°) de mettre à la charge de M. A... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- la créance dont se prévaut M. A... est prescrite ;  
- à titre subsidiaire, à la suite de l’annulation de l’arrêté du 13 juin 2013 de refus de permis prononcée par un jugement du 10 mars 2015 du tribunal administratif et du réexamen de la demande de M. A..., un nouvel arrêté de refus de permis de construire a été pris le 4 septembre 2015 dont la légalité n’a pas été contestée ; 
- les préjudices allégués ne présentent pas de caractère direct et certain ; la perte de revenus locatifs n’est pas justifiée ; le préjudice financier lié à une perte de bénéfices n’est pas certain ; le préjudice moral et les troubles dans les conditions d’existence ne sont pas établis. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 décembre 2023 et le 26 mars 2024, M. A..., représenté Me Boulisset, demande à la cour : 
 
1°) de rejeter la requête ; 
 
2°) par la voie de l’appel incident, de porter à la somme de 189 235,48 euros le montant de l’indemnité due au titre du préjudice subi en raison de l’illégalité des refus de permis de construire qui lui ont été opposés ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de La Tour d’Aigues la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que : 
- sa créance n’était pas prescrite le 23 décembre 2020, date à laquelle il a présenté une demande indemnitaire préalable à la commune ; 
- les arrêtés de refus de permis de construire du 4 septembre 2015 et du 8 février 2016 sont illégaux ; 
- la commune de La Tour d’Aigues lui a opposé, pendant cinq ans et demi, sept refus de permis de construire illégaux, dont certains ont été annulés ou suspendus par la juridiction administrative, ce qui constitue une faute de nature à engager sa responsabilité ; 
- cette faute a retardé la construction du bâtiment destiné à son activité d’élevage de chats et à son habitation et présente un lien de causalité direct et certain avec les préjudices qu’il a subis ;  
- il a subi un préjudice financier de 42 761,38 euros lié la perte de la valeur locative de sa maison d’habitation ; 
- il a subi un préjudice financier de 80 474,10 euros lié aux pertes d’exploitation de son activité d’élevage félin ; 
- il a subi un préjudice moral et un trouble dans ses conditions d’existence à hauteur de 66 000 euros.  
 
Par une ordonnance du 28 février 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 19 mars 2024. 
 
Les parties ont été informées, le 10 février 2026, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt est susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré du caractère irrecevable de l’exception de prescription quadriennale opposée pour la première fois en appel par la commune de La Tour d’Aigues. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ;  
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience :  
- le rapport de M. Riou, rapporteur, 
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Légier, représentant la commune de La Tour d’Aigues. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
M. A... a sollicité à plusieurs reprises un permis de construire pour la réalisation d’un bâtiment d’élevage de chats et un logement de fonction sur un terrain ... sur le territoire de la commune de La Tour d’Aigues (Vaucluse). Une première demande déposée le 2 juin 2010 auprès des services de la commune a été refusée par un arrêté du 7 septembre 2010 du maire de La Tour d’Aigues qui a été annulé par un jugement du 30 mars 2012 du tribunal administratif de Nîmes, lequel a été annulé par un arrêt n° 12LY22259 de la cour administrative d’appel de Lyon du 26 juin 2014. En exécution du jugement du 30 mars 2012, le maire de La Tour d’Aigues a réexaminé la demande du 2 juin 2010 et l’a de nouveau refusée par un arrêté du 17 juillet 2012 dont la légalité a été confirmée par un jugement du tribunal administratif de Nîmes du 7 février 2014. Ensuite, M. A... a déposé une deuxième demande de permis de construire le 17 décembre 2012 qui a été refusée par un arrêté du maire de La Tour d’Aigues le 13 mars 2013. Une troisième demande de permis de construire, déposée le 25 mars 2013, a été refusée par un arrêté du maire de La Tour d’Aigues du 13 juin 2013 qui a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Nîmes du 10 mars 2015. En exécution de ce jugement, le maire de La Tour d’Aigues a réexaminé la demande du 25 mars 2013 et l’a de nouveau rejetée par un arrêté du 14 avril 2015. Une quatrième demande de permis de construire, déposée le 10 juin 2015, a été refusée par le maire de La Tour d’Aigues par deux arrêtés des 4 septembre 2015 et 8 février 2016, dont l’exécution a été suspendue par ordonnances no 1503256 du 10 novembre 2015 et n° 1600554 du 4 mars 2016 du juge des référés du tribunal administratif de Nîmes. Enfin, par un arrêté du 11 mars 2016, le maire de La Tour d’Aigues a retiré les arrêtés des 4 septembre 2015 et 8 février 2016 et a délivré à M. A... un permis de construire. 
 
Estimant avoir subi des préjudices du fait de l’illégalité des refus de permis de construire qui lui ont été opposés, M. A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes de condamner la commune de La Tour d’Aigues à lui verser une indemnité globale de 189 235,48 euros. La commune de La Tour d’Aigues relève appel du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 4 juillet 2023 qui a fait droit partiellement à cette demande et l’a condamnée à verser à M. A... une somme de 23 000 euros avec intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2020 et capitalisation des intérêts à compter du 30 décembre 2021.  Par la voie de l’appel incident, M. A... demande à la cour de porter à la somme de 189 235,48 euros le montant de l’indemnité due au titre du préjudice subi en raison de l’illégalité des refus de permis de construire qui lui ont été opposés. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
En principe, toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain. La responsabilité de l’administration ne saurait en revanche être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité. 
 
En ce qui concerne la faute de la commune de La Tour d’Aigues : 
 
D’une part, il résulte de l’instruction, ainsi que l’a relevé le tribunal administratif de Nîmes aux points 3, 4 et 5 de son jugement, que M. A... n’établit pas l’illégalité des arrêtés des 7 septembre 2010, 17 juillet 2012, 13 mars 2013 et 14 avril 2015 par lesquels le maire de La Tour d’Aigues a refusé de lui délivrer un permis de construire. Dans ces conditions, aucune faute de nature à engager la responsabilité de la commune ne saurait être reprochée au maire pour avoir pris ces arrêtés. 
 
D’autre part, il résulte également de l’instruction que, par un jugement définitif du 10 mars 2015, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté du 13 juin 2013 par lequel le maire de La Tour d’Aigues a refusé de délivrer un permis de construire à M. A.... L’illégalité ainsi relevée est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de la commune La Tour d’Aigues. 
 
Il résulte de l’instruction que l’arrêté du 4 septembre 2015 par lequel le maire de  La Tour d’Aigues a refusé de délivrer un permis de construire à M. A... était fondé sur le seul motif tiré de l’absence de viabilité économique du projet au regard des dispositions de l’article NC 1 du règlement du plan d’occupation des sols de la commune alors applicable. Ce motif de refus, qui avait déjà été opposé à une précédente demande de permis de construire de M. A... pour la réalisation du même projet, avait été censuré par la cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt n° 12LY22259 du 26 juin 2014 et par le tribunal administratif de Nîmes dans un jugement n° 1301953 du 10 mars 2015. Il en résulte que l’illégalité de l’arrêté du 4 septembre 2015 doit être regardée comme établie. 
 
Enfin, il résulte de l’instruction que l’arrêté du 8 février 2016 par lequel le maire de La Tour d’Aigues a refusé de délivrer un permis de construire à M. A... était fondé sur les motifs tirés de l’absence de viabilité économique du projet au regard des dispositions de l’article NC 1 du règlement du plan d’occupation des sols de commune et de l’insuffisance de l’accès au terrain d’assiette du projet susceptible d’aggraver les risques pour les usagers qui l’emprunteront au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Suivant le dossier de demande de permis de construire, le projet consistait en la construction d’un bâtiment d’élevage de félins, d’une maternité, d’un garage et d’un logement pour une surface de plancher totale de 295,08 m². Le terrain d’assiette de ce projet est accessible depuis le chemin communal des Bouisses qui ne constitue pas un axe de circulation et qui est, au droit du terrain d'assiette, en ligne droite, ce qui garantit, contrairement à ce que soutient la commune de La Tour d’Aigues, une visibilité dégagée sur la route et un accès en toute sécurité. Dès lors, M. A... est fondé à soutenir que le motif fondé sur l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation et que, par suite, l’arrêté du 8 février 2016 par lequel le maire de la Tour d’Aigues a refusé de lui délivrer un permis de construire était illégal. 
 
Il résulte de ce qui précède que la responsabilité de la commune de La Tour d’Aigues est susceptible d’être engagée seulement au titre de l’illégalité des arrêtés du 13 juin 2013, du 4 septembre 2015 et du 8 février 2016. 
 
En ce qui concerne l’exception de prescription quadriennale : 
 
Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites au profit de l’État, des départements et des communes (…) toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / (…). ». L’article 7 de la même loi précise que : « L’Administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d’une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l’invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond. (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que la prescription quadriennale, qui n’a pas été opposée par la commune de La Tour d’Aigues devant le tribunal administratif de Nîmes alors qu’elle était à même de le faire, ne peut être invoquée pour la première fois en appel au titre du règlement de l’affaire au fond. Dès lors, l’exception tirée de ce que la créance détenue par M. A... serait atteinte par la prescription quadriennale n’est pas recevable et ne peut qu’être écartée. 
 
En ce qui concerne les préjudices : 
 
En premier lieu, M. A... soutient qu’il a subi un préjudice financier lié à une perte de revenus locatifs des maisons d’habitation situées au n° ... et au n° ... à Pertuis pendant la période du 13 mars 2013 au 1er avril 2020, date de l’achèvement de la maison d’habitation. Toutefois, en l’absence de toute pièce établissant la réalité d’un projet de location de ces deux maisons d’habitation après la réalisation de son projet, M. A... n’est pas fondé à solliciter la réparation d’un préjudice résultant de la perte de loyers de ces deux biens. 
 
En deuxième lieu, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une activité en raison d’un refus illégal de permis de construire ou d’une décision de sursis à statuer revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu’il pouvait raisonnablement attendre de cette opération. 
 
En l’espèce, M. A... se prévaut des bilans et comptes de résultats prévisionnels de son activité d’élevage félin sur trois années dans des locaux adaptés établis par une experte comptable, estimant les bénéfices tirés de cette activité à 28 291 euros la première année, 31 437 euros la deuxième année et 39 697 euros la troisième année. Toutefois, il ne produit aucun autre élément prospectif de son activité et des résultats attendus de nature à établir la certitude du démarrage de son exploitation dans les mois qui suivent la délivrance du permis de construire. Il ne justifie pas non plus de revenus tirés de cette activité depuis la construction, selon ses propres déclarations en mars 2021, du bâtiment d’élevage de félins. Par suite, en l’espèce, le préjudice financier allégué ne présente pas de caractère direct et certain. 
 
En troisième lieu, d’une part, si l’illégalité du refus du maire de La Tour d’Aigues opposé par arrêté du 13 juin 2013 à une demande de permis de construire de M. A... a été reconnue par un jugement du 10 mars 2015 du tribunal administratif de Nîmes qui a annulé cet arrêté, cette demande a de nouveau été rejetée par un arrêté du 14 avril 2015. M. A... qui ne saurait, par suite, se prévaloir d’un droit à construire au titre de cette demande de permis de construire, ne justifie d’aucun préjudice en lien direct et certain avec l’illégalité de cet arrêté du 13 juin 2013. 
 
D’autre part, il résulte de l’instruction que l’illégalité des refus de permis de construire opposés les 4 septembre 2015 et 8 février 2016 à M. A... a retardé la réalisation de son projet pendant six mois et l’a contraint à saisir la juridiction administrative, ce qui lui a occasionné des troubles dans les conditions d’existence et un préjudice moral dont il sera fait une juste appréciation en lui allouant une indemnité à ce titre de 3 000 euros. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, d’une part, que la commune de La Tour d’Aigues est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué du 13 juillet 2023, le tribunal administratif de Nîmes l’a condamnée à verser à M. A... une indemnité en tant qu’elle excède la somme de 3 000 euros et, d’autre part, que les conclusions d’appel incident de M. A... doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de rejeter l’ensemble des conclusions présentées par les parties sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La somme de 23 000 euros que la commune de La Tour d’Aigues a été condamnée à verser à M. A... par le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 4 juillet 2023 est ramenée à 3 000 euros. 
 
Article 2 : Les conclusions d’appel de M. A... sont rejetées. 
 
Article 3 : Le jugement du 4 juillet 2023 du tribunal administratif de Nîmes est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions d’appel de la commune de La Tour d’Aigues est rejeté. 
 
Article 5 : Le présent arrêté sera notifié à la commune de La Tour d’Aigues et à M. B... A.... 
 
 
Délibéré après l’audience du 19 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Chabert, président, 
Mme Restino, première conseillère, 
M. Riou, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.  
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
S. RiouLe président, 
 
 
 
 
D. Chabert 
 
Le greffier, 
 
 
 
 
R. Brun 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.