CAA31 · 2ème chambre — 3 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler  la décision du 17 février 2021 par laquelle le maire de Saint-Gilles a rejeté son recours gracieux formé à l’encontre de la décision du 20 novembre 2020 par laquelle la même autorité l’a rétroactivement placée en congé de maladie ordinaire à compter du 30 mai 2020 et a décidé que les arrêts et soins à compter du 31 mai 2020 ne relevaient pas de l’accident de service survenu le 26 mai 2020, d’enjoindre au maire de Saint-Gilles de procéder au réexamen de sa situation dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et de mettre à la charge de la commune de Saint-Gilles la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et, à titre subsidiaire, d’ordonner, avant-dire-droit, une expertise confiée à un rhumatologue.   
Par un jugement n° 2101269, rendu le 5 octobre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de Mme B... et a rejeté la demande présentée par la commune de Saint-Gilles en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Procédure devant la cour : 
  
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 décembre 2023 et le 21 février 2025, Mme A... B..., représentée par Me Venezia, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement rendu le 5 octobre 2023 ; 
 
2°) d’annuler la décision du 30 novembre 2020 la plaçant rétroactivement en congé de maladie ordinaire à compter du 30 mai 2020 ; 
 
3°) d’annuler la décision du 17 février 2021 portant rejet de son recours gracieux, formé le 19 janvier 2021 ; 
 
4°) d’enjoindre au maire de Saint-Gilles de procéder au rétablissement de ses droits, dans un délai de 15 jours à compter du prononcé de l’arrêt à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jours de retard ;  
 
5°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gilles les entiers dépens et la somme de 2 000 euros à verser à son conseil, Me Venezia, en application de l’article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Elle soutient que : 
- la motivation du jugement reprend des éléments de faits erronés, entachant d’irrégularité ce jugement ;  
- la décision du 30 novembre 2020 est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’il est établi qu’aucun médecin spécialiste en rhumatologie n’a participé aux débats de la commission de réforme, alors que la présence d’un tel praticien était indispensable en application de l’article 3 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme ; 
- elle méconnaît le principe général de non-rétroactivité des actes administratifs ; 
- les dispositions de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983, des articles 37 et 37-6 du décret du 31 juillet 1987 ont été méconnues ; 
- c’est à tort que la date de la consolidation de son état de santé a été fixée au 30 mai 2020. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 juillet 2024, la commune de Saint-Gilles, représenté par Me Merland, de l’association d’avocats à responsabilité professionnelle individuelle Hortus Avocats, conclut au rejet de la requête, à la confirmation du jugement contesté et à la mise à la charge de Mme B... de la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 24 février 2025, la date de clôture d’instruction a été, en définitive, fixée au 25 mars 2025 à 12 heures. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
- le décret n°87-602 du 30 juillet 1987 ; 
- l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ; 
- le code de justice administrative. 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Delphine Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Lenoir, représentant la commune de Saint-Gilles. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme B..., adjointe du patrimoine principale de 2ème classe, exerçant les fonctions d’archiviste dans les services de la commune de Saint-Gilles (Gard), a été victime d’un accident le 26 mai 2020. A la suite de l’expertise confiée par la commune au docteur ..., médecin agréé, et remise le 22 juin 2020, concluant à l’imputabilité au service de cet accident et fixant la date de consolidation de l’état de santé de Mme B... au 30 mai 2020, l’intéressée a été placée, par un arrêté du 25 juin 2020, en congé pour accident de service du 27 mai au 30 mai 2020. Par deux courriers des 7 et 17 juillet 2020, Mme B... a demandé la prise en charge, au titre de l’accident de service, d’arrêts de travail postérieurs au 31 mai 2020. La commune de Saint-Gilles a saisi la commission de réforme, qui, dans un premier temps, n’a pas pu rendre d’avis le 24 septembre 2020 et qui, en définitive, le 19 novembre 2020, s’est prononcée défavorablement s’agissant de la prise en charge de ces arrêts de travail au titre de l’accident de service. Le 23 novembre 2020, Mme B... a sollicité le réexamen de sa situation par la commission de réforme. Par une décision du 30 novembre 2020, le maire de Saint-Gilles l’a placée rétroactivement en congé de maladie ordinaire à compter du 30 mai 2020 et a décidé que les arrêts et soins à compter du 31 mai 2020 ne relevaient pas de l’accident de service. Après avoir une nouvelle fois sollicité le réexamen de sa situation, le 10 décembre 2020, elle s’est vu opposer un rejet le 15 décembre suivant et a, le 19 janvier 2021, formé contre la décision du 30 novembre 2020 un recours gracieux, rejeté le 17 février 2021. Mme B... relève appel du jugement, rendu le 5 octobre 2023, par lequel le tribunal administratif de Nîmes, regardant ses demandes d’annulation comme dirigées contre les décisions du 20 novembre 2020 et du 17 février 2021, les a rejetées. 
 
 
Sur la régularité du jugement : 
 
2. Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien‑fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. L’appelante ne peut donc utilement se prévaloir de la motivation, erronée en fait selon elle du jugement, pour en invoquer l’irrégularité. 
 
Sur le bien-fondé du jugement :  
 
  
3. En premier lieu, en application de l’article 3 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, la commission de réforme comprend deux praticiens de médecine générale, auxquels est adjoint, s'il y a lieu, pour l'examen des cas relevant de sa compétence, un médecin spécialiste qui participe aux débats mais ne prend pas part aux votes.  
4. Dans le cas où il est manifeste, eu égard aux éléments dont dispose la commission de réforme, que la présence d’un médecin spécialiste de la pathologie invoquée est nécessaire pour éclairer l’examen du cas du fonctionnaire, l’absence d’un tel spécialiste est susceptible de priver l’intéressé d’une garantie et d’entacher ainsi la procédure devant la commission d’une irrégularité. 
 
5. S’il est constant que la commission de réforme n’était composée, pour ce qui concerne la représentation du corps médical, que de deux praticiens de médecine générale, il ressort toutefois des pièces du dossier que cette commission disposait, d’une part, du rapport d’expertise faisant état d’un possible lien avec un traumatisme préexistant et, d’autre part, après en avoir fait la demande auprès de la fonctionnaire, les 28 septembre 2029 et 20 mai 2020, des éléments médicaux complémentaires concernant son état antérieur, à savoir les comptes-rendus des examens médicaux réalisés en septembre et octobre 2019 et de  l’acromioplastie de l’épaule droite, intervention réalisée le 16 juin 2020, par un chirurgien orthopédiste et traumatologue. Dans ces conditions, Mme B... n’établit pas davantage en appel, eu égard aux éléments dont disposait la commission de réforme, que la présence d’un médecin rhumatologue lors de la séance du 19 novembre 2020 était manifestement nécessaire pour éclairer l’examen de son cas ni, par voie de conséquence, qu’elle aurait été privée d’une garantie entachant la régularité de la procédure suivie devant cette commission. 
 
6. En deuxième lieu, aux termes de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « I. - Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service définis aux II, III et IV du présent article (…) le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident. La durée du congé est assimilée à une période de service effectif (…). » Selon l’article 37 du décret du 30 juillet 1987 relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux  : « Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de la dernière période de congé de longue maladie ou de longue durée, reprendre son service est soit reclassé dans un autre emploi, en application du décret n° 85-1054 du 30 septembre 1985 susvisé, soit mis en disponibilité, soit admis à la retraite après avis de la commission de réforme prévue par le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. Pendant toute la durée de la procédure requérant soit l'avis du comité médical, soit l'avis de la commission de réforme, soit l'avis de ces deux instances, le paiement du demi-traitement est maintenu jusqu'à la date de la décision de reprise de service ou de réintégration, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. » Selon l’article 37-6 du même décret : « La commission de réforme est consultée par l'autorité territoriale : 1° Lorsqu'une faute personnelle ou toute autre circonstance particulière est potentiellement de nature à détacher l'accident du service ; (…) » 
 
7.  D’une part, constitue un accident de service un évènement survenu à une date certaine, par le fait ou à l’occasion du service, dont il est résulté une lésion, quelle que soit la date d’apparition de celle-ci. Doit être regardé comme un accident un évènement précisément déterminé et daté, caractérisé par sa violence et sa soudaineté, à l’origine de lésions ou d’affections physiques ou psychologiques qui ne trouvent pas leur origine dans des phénomènes à action lente ou répétée auxquels on ne saurait assigner une origine et une date certaines. Il appartient au juge administratif, saisi d’une décision de l’autorité administrative compétente refusant de reconnaître l’imputabilité au service d’un tel événement, de se prononcer au vu des circonstances de l’espèce. 
 
8. D’autre part, la date de consolidation correspond au moment où les lésions se fixent et acquièrent un caractère permanent, ce qui permet alors d’apprécier un taux d’incapacité permanente partielle qui a résulté d’une pathologie ou d’un accident. La consolidation de l’état de santé ne peut, en revanche, être assimilée à la guérison et ne constitue pas davantage une circonstance impliquant nécessairement la fin des soins nécessités par cette pathologie ou cet accident. 
 
9. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de l’expert médical désigné par la commune de Saint-Gilles, que Mme B... souffrait, antérieurement à l’accident de service du 26 mai 2020, d’une tendinopathie du supra-épineux de l’épaule droite avec impotence fonctionnelle à laquelle s’ajoutait, six jours avant cet accident, une rupture partielle de la partie supérieure de l’infra-épineux de cette même épaule avec bursite sous-acromio-deltoïdienne. Selon ces mêmes pièces, cet état pathologique antérieur a été légèrement et temporairement décompensé par l’effet de cet accident de service, mais les effets de cette décompensation ont cessé au jour de la consolidation de l’état de santé, le 30 mai 2020, sans incapacité permanente partielle, ce qui excluait à compter de cette date, un lien direct et certain entre l’accident de service et l’état de santé de Mme B... exclusivement imputable à l’évolution propre de la pathologie dont elle souffrait antérieurement à l’accident de service.  
 
10. Mme B... conteste cette date de consolidation de son état de santé en invoquant les nombreux soins dont elle a fait l’objet jusqu’au mois d’avril 2023 et l’intervention chirurgicale liée à la rupture de la coiffe des rotateurs de l’épaule droite. Pour autant, la fixation d’une telle date n’induit pas un arrêt des traitements médicaux dans la mesure où, conformément au principe rappelé au point 8, elle n’est pas synonyme de guérison. Dans ces conditions, Mme B..., qui se borne à soutenir qu’elle n’avait pas d’état antérieur et ne précise pas en quoi son état de santé à compter du 30 mai 2020 devrait être considéré comme consécutif à l’accident de service survenu quatre jours auparavant, alors même que la consolidation sans incapacité a été retenue à cette date, n’est pas fondée à soutenir que la décision du 30 novembre 2020 la plaçant à titre rétroactif en congé de maladie ordinaire à compter du 31 mai 2020 et la décision la confirmant, à la suite du recours gracieux, méconnaîtraient les dispositions de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ni celles des articles 37 et 37-6 du décret du 30 juillet 1987 relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux. Dans ces conditions, elle n’établit pas davantage que la fixation de la date de consolidation serait entachée d’une erreur d’appréciation.  
 
11. En dernier lieu, si les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir, il en va autrement s'agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires ou des militaires, l'administration pouvant, en dérogation à cette règle générale, leur conférer une portée rétroactive dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation, l’administration étant tenue de placer ses agents dans une position statutaire et réglementaire. 
 
12. En prenant la décision du 30 novembre 2020 la plaçant en congé de maladie ordinaire qui a pris effet à la fin du congé pour accident de service, la commune de Saint-Gilles, tenue de placer Mme B... dans une position régulière, n’a fait qu’assurer la continuité de la carrière de celle-ci de sorte que le moyen tiré d’une rétroactivité illégale doit être écarté.  
 
13. Il résulte de ce qui précède que Mme B... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d’annulation de la décision du 30 novembre 2020, confirmée le 17 février 2021, à la suite du rejet du recours gracieux qu’elle avait formée à l’encontre de la décision initiale. En conséquence, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte qu’elle présente doivent aussi être rejetées.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
14. D’une part, en l’absence de dépens au sens de l’article R. 761-1 du code de justice administrative, Mme B... n’est, en tout état de cause, pas fondée à en solliciter le remboursement.  
 
15. D’autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative comme celles de l’alinéa 2 de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Gilles, qui n’est pas dans la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par Mme B.... En revanche, il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 800 euros au titre des exposés par la commune de Saint-Gilles et non compris dans les dépens.  
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.  
 
Article 2 : Mme B... versera la somme de 800 euros à la commune de Saint-Gilles en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... et à la commune de Saint-Gilles. 
  
Délibéré après l'audience du 20 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Massin, président de chambre, 
Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2026. 
 
         La rapporteure, 
 
         D. Teuly-Desportes 
Le président, 
 
  O. Massin 
 
                                                                 La greffière, 
 
 
 
 
 
                                                                M-M. Maillat 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Gard, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.