CAA31 · 4ème chambre — 17 octobre 2024

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société par actions simplifiée Soleia 55 a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du 25 novembre 2022 par lequel le préfet de l’Aude a refusé de lui accorder un permis de construire pour l’édification d’une centrale photovoltaïque sur le territoire de la commune de Badens au lieu-dit « Le Bruga ». 
 
Par un jugement n° 2300167 du 26 octobre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 22 décembre 2023 et 17 mai 2024, la société Soleia 55, représentée par la SELARL Gossement avocats, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du 25 novembre 2022 du préfet de l’Aude ; 
3°) à titre principal, d’enjoindre au préfet de l’Aude de délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, d’enjoindre au préfet de statuer de nouveau sur sa demande de permis de construire à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Elle soutient que : 
- le jugement est entaché d’une contradiction dans sa motivation s’agissant du motif de refus fondé sur l’insuffisance de l’étude d’impact ;  
- le jugement est irrégulier dès lors qu’il a omis de statuer sur les moyens tirés de l’erreur d’appréciation et de l’erreur de droit entachant le motif de l’arrêté attaqué tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme ;  
- l’arrêté est entaché d’une erreur d’appréciation au regard de l’application des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ; 
- il est entaché d’une erreur d’appréciation au regard de l’application des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ; 
- il est insuffisamment motivé ;  
- il est entaché d’une erreur de droit dès lors que le préfet de l’Aude s’est estimé lié par l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ;  
- il est entaché d’une erreur de droit au regard des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ; 
- il est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme ; 
- il est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation s’agissant du motif tiré de l’insuffisante mise en œuvre de l’étude préalable agricole et du caractère suffisant de cette étude ;  
- il est entaché d’une erreur d’appréciation quant au caractère suffisant de l’étude d’impact ;  
- il est entaché d’une erreur d’appréciation s’agissant du motif tiré de l’incompatibilité du projet avec l’activité agricole. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir qu’aucun des moyens soulevés par la société Soleia 55 n’est fondé.  
 
Par ordonnance du 21 mai 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 5 juin 2024.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, 
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Grenet, représentant la société Soleia 55. 
 
Une note en délibéré, présentée par la société Soleia 55, représentée par la SELARL Gossement Avocats, a été enregistrée le 4 octobre 2024. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Le 4 mars 2020, la société Soleia 55 a déposé un dossier de permis de construire une centrale photovoltaïque au sol d’une puissance prévisionnelle de 18,15 Mégawatts-crète (MWc) et d’une superficie de 17,3 hectares au lieudit « La Bruga » à Badens (Aude). Par arrêté du 25 novembre 2022, le préfet de l’Aude a refusé d’accorder ce permis de construire. Par la présente requête, la société Soleia 55 relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté. 
 
Sur la régularité du jugement : 
 
En premier lieu, égard à l’office du juge d’appel, qui est appelé à statuer, d’une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d’autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué est entaché « d’une contradiction dans sa motivation » dans sa réponse au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement s’agissant du caractère suffisant de l’étude d’impact, relève du bien-fondé du jugement et est, par suite, sans incidence sur sa régularité. 
 
En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient l’appelante, le tribunal administratif n’a pas omis de se prononcer sur les moyens tirés de l’erreur de droit et de l’erreur manifeste d’appréciation commises par le préfet de l’Aude au regard des dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme, auquel il a répondu au point 9 du jugement attaqué. 
 
Sur le bien-fondé du jugement :  
En premier lieu, la société appelante reprend en appel, sans aucun élément nouveau, les moyens invoqués en première instance tirés de ce que l’arrêté attaqué portant refus de permis de construire serait entaché d’un défaut de motivation et de ce que le préfet de l’Aude n’aurait pas pleinement exercé sa compétence et aurait par là même commis une erreur de droit. Il y a lieu d’écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit aux points 2 à 5 du jugement par le tribunal administratif de Montpellier. 
En deuxième lieu, statuant sur l’appel du demandeur de première instance dirigé contre un jugement qui a rejeté ses conclusions à fin d’annulation d’une décision administrative reposant sur plusieurs motifs en jugeant, après avoir censuré tel ou tel de ces motifs, que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée sur le ou les motifs que le jugement ne censure pas, il appartient au juge d’appel, s’il remet en cause le ou les motifs n’ayant pas été censurés en première instance, de se prononcer, en vertu de l’effet dévolutif de l’appel, sur les moyens critiquant la légalité du ou des motifs censurés en première instance, avant de déterminer, au vu de son appréciation de la légalité des différents motifs de la décision administrative, s’il y a lieu de prononcer l’annulation de cette décision ou de confirmer le rejet des conclusions à fin d’annulation. 
Le préfet de l’Aude s’étant fondé sur plusieurs motifs pour refuser le permis de construire sollicité, les premiers juges ont relevé l’illégalité de ceux tirés de l’incompatibilité du projet avec l’activité agricole, de l’insuffisance de l’étude préalable agricole et de l’insuffisance de l’étude d’impact. Ils ont en revanche estimé que le préfet aurait pris la même décision s’il s’était fondé uniquement sur les motifs tirés de l’atteinte aux paysages et du risque pour la sécurité publique.  
D’une part, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l'urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ». 
Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
Il ressort des pièces du dossier que le site d’implantation du projet en litige, qui se situe sur la rive nord du Canal du Midi, se caractérise par un plateau viticole représentatif de la vallée de l’Aude inscrit dans une large dépression, bordée, au nord, par la Montagne Noire et, au sud, par l’Alaric avec des sites remarquables tels le château de Miramont ou les contreforts de la Montagne Noire. Les villages et hameaux existants contribuent eux aussi à conférer au secteur concerné une forte identité rurale. Contrairement à ce que soutient la société appelante, il ne ressort pas des pièces du dossier que la présence d’infrastructures de transport et de lignes électriques altère le secteur concerné. Enfin, il est constant que le projet en litige est limitrophe au périmètre du site des paysages du Canal du Midi classé au patrimoine mondial de l’Unesco. Dans ces conditions, le site choisi pour l’implantation du projet en litige présente un intérêt particulier. 
Il ressort des pièces du dossier que le projet, qui prévoit l’implantation de 40 000 panneaux photovoltaïques pouvant aller jusqu’à 3,30 mètres de hauteur sur 17,3 hectares avec la mise en place d’une haie de végétation de 2 mètres de hauteur, est situé en dehors du périmètre des paysages du Canal du Midi. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment de l’étude d’impact, que si le projet sera visible de façon lointaine depuis le château de Miramont et l’Eglise de Saint-Julien, inscrits au titre des monuments historiques, il n’existe aucune co-visibilité avec le Canal du Midi classé au patrimoine mondial de l’Unesco. Dans ces conditions, au regard de la distance d’implantation du projet avec le Canal du Midi et du relief, le préfet de l’Aude a commis une erreur d’appréciation en estimant que le projet en litige sera de nature à engendrer un impact sur le paysage et la conservation des monuments en méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme pour refuser la demande de permis de construire de la société Soleia 55. 
D’autre part, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ». 
 
En vertu de ces dispositions, lorsqu’un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l’autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu’il n’est pas légalement possible, au vu du dossier et de l’instruction de la demande de permis, d’accorder le permis en l’assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d’une nouvelle demande, permettraient d’assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect. 
Le préfet de l’Aude a également refusé le permis de construire sollicité par la SAS Soleia 55 sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, au motif que le projet, qui comporte un risque d’éblouissement des usagers de la route départementale n° 535 et est doté d’une voie d’accès d’une largeur insuffisante, est de nature à compromettre la sécurité publique. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment de l’étude d’impact, que les panneaux photovoltaïques seront orientés vers le sud, équipés d’un verre anti-reflet et bordés d’une haie de végétation de deux mètres de hauteur, ce qui rend négligeable le risque d’éblouissement des usagers de la route départementale n° 535. En outre, la société Soleia 55 soutient, sans être contredite, que cette voie départementale, d’une largeur de trois mètres, est bordée d’aires permettant le croisement des véhicules, et notamment des camions nécessaires lors de la phase de travaux du projet. Par suite, le préfet de l’Aude a commis une erreur d’appréciation en estimant que le projet en litige porte atteinte à la sécurité publique en méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme pour refuser la demande de permis de construire de la société Soleia 55. 
Il résulte de ce qui précède que la société Soleia 55 est fondée à soutenir que c’est à tort que, pour rejeter ses conclusions à fin d’annulation, le tribunal administratif de Montpellier a estimé que le préfet de l’Aude pouvait légalement refuser de délivrer le permis de construire sollicité en se fondant sur les deux motifs évoqués ci-dessus. Ainsi qu’il a été dit au point 5 du présent arrêt, il appartient à la cour de se prononcer, en vertu de l’effet dévolutif de l’appel, sur les moyens critiquant la légalité des autres motifs énoncés dans l’arrêté contesté. 
Aux termes des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (…) ». Aux termes de l’article A 1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Badens, dans sa rédaction antérieure à la délibération du 12 octobre 2022 et applicable à la zone A dans laquelle se situe le terrain d’assiette du projet en litige : « Toutes constructions ou occupations du sol autres que celles nécessaires à l’exploitation agricole, aux services publics ou d’intérêt collectif ou à la restauration du bâti existant sont interdites. ». Pour statuer sur la compatibilité ou l’incompatibilité du projet d’équipement d’intérêt collectif avec une activité agricole au sens de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.   
D’une part, contrairement à ce que soutient la société appelante, le préfet de l’Aude n’a pas estimé que le projet méconnaissait les dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme mais que le projet ne permet pas l’exercice d’une activité agricole significative au sens des dispositions de même article. Par suite, et alors que les dispositions du plan local d’urbanisme ne peuvent être lues qu’à la lumière de l’article L. 151-11 du code de l'urbanisme, le préfet de l’Aude n’a pas commis d’erreur de droit en estimant que le projet n’était pas compatible avec une activité agricole au sens de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme. 
D’autre part, le projet en cause a pour objet la réalisation d'une centrale photovoltaïque d'une puissance de 18,15 MWc, comprenant 40 000 modules photovoltaïques, implantée sur trois parcelles classées en zone agricole A par le plan local d’urbanisme de la commune de Badens, d’une surface cumulée de 21,1 hectares, la zone d’implantation clôturée occupant une surface de 17,3 hectares dont 16,8 hectares sont composés de terres en jachères entretenues par fauche et 0,48 hectare de vignes en production. En outre, les tables de modules photovoltaïques couvrent environ 10,3 hectares en surface projetée au sol, en plus d’autres éléments tels des onduleurs, des transformateurs et des postes de livraison. Enfin, le projet prévoit la mise en place sur l’emprise du parc photovoltaïque d’un élevage d’un cheptel de 120 ovins. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’étude préalable agricole, que le site d’implantation, qui se situe au sein de l’appellation d’origine contrôlée Minervois, est constitué d’un sol présentant un potentiel agronomique certain et ce, alors même qu’il est peu exploité du fait des difficultés financières de l’exploitant actuel. En outre, il ressort également des pièces du dossier que l’élevage ovin du département de l’Aude ne représente que 2,48 % de celui de la région Occitanie alors que la viticulture occupe plus de 63 % de la valeur de production agricole de ce département. Dans ces conditions, le projet litigieux entraînera la réduction de 17,3 hectares de surface agricole effectivement consacrée à la viticulture alors que l’activité de substitution proposée par le projet litigieux ne peut être regardée comme correspondant aux activités ayant vocation à se développer dans la zone considérée. Par suite, et eu égard notamment au potentiel agronomique des parcelles concernées, le préfet de l’Aude n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que le projet en litige ne pourrait permettre le maintien d’une activité agricole significative sur le terrain d’implantation de l’équipement collectif envisagé.  
Si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut rejeter les conclusions à fin d’annulation de cette décision et donc rejeter la demande portée devant lui, sans être tenu de se prononcer sur les moyens qui ne se rapportent pas à la légalité de ce motif de refus. 
Il résulte de l’instruction que le préfet de l’Aude aurait pris la même décision s’il n’avait retenu que le motif tiré de ce que le projet n’est pas compatible avec une activité agricole au sens de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, qui justifie à lui seul l’arrêté contesté. 
Il résulte de tout ce qui précède que la société Soleia 55 n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la société appelante et non compris dans les dépens. 
 
 
 
D E C I D E  : 
 
Article 1er : La requête de la société Soleia 55 est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Soleia 55 et à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques. 
 
Copie en sera adressée au préfet de l’Aude. 
 
 
Délibéré après l'audience du 3 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 
M. Chabert, président, 
M. Jazeron, premier conseiller, 
Mme Lasserre, première conseillère,  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2024. 
 
 
 
 
 
La rapporteure, 
 
N. Lasserre 
 
Le président, 
 
D. Chabert 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
N. Baali 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.