CAA78 · 5ème chambre — 31 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme E... C..., M. D... C... et Mme B... A..., agissant en qualité d’héritiers de M. F... C..., ont demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler la décision implicite du 28 février 2020 par laquelle le maire de Meusnes a refusé de prendre en charge les travaux prescrits par son arrêté du 17 juillet 2014, de condamner la commune de Meusnes à leur verser les sommes de 10 000 euros en réparation des troubles dans leurs conditions d’existence et 10 000 euros en réparation de leur préjudice moral, et d’enjoindre au maire de Meusnes de prendre en charge les travaux prescrits par son arrêté du 17 juillet 2014. 
 
Par un jugement n° 2001557 du 11 mai 2023, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté leur demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés le 17 juillet 2023, et les 7 mai et 14 août 2025, Mme C..., M. C... et Mme A..., représentés par la SCP KPL avocats, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) d’annuler la décision contestée ; 
 
3°) de condamner la commune de Meusnes à leur verser les sommes de 10 000 euros en réparation des troubles dans les conditions d’existence et 10 000 euros en réparation de leur préjudice moral, avec capitalisation des intérêts à compter de la date d’anniversaire de leur réclamation préalable réceptionnée le 28 décembre 2019, puis à chaque échéance annuelle, en vertu de l’article 1343-2 du code civil ; 
 
4°) d’enjoindre au maire de Meusnes de prendre en charge, tant matériellement que financièrement, les travaux prescrits par son arrêté du 17 juillet 2014 ; 
 
5°) de mettre à la charge de la commune de Meusnes la somme de 2 000 euros au titre des frais irrépétibles engagés en première instance et la même somme au titre de l’appel sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
les premiers juges ont omis de statuer sur leur conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite du 28 février 2020 par laquelle le maire de Meusnes a refusé de prendre en charge les travaux prescrits par son arrêté du 17 juillet 2014 ; 
 
Sur la légalité de la décision implicite née le 28 février 2020 par laquelle la commune a refusé de réaliser à ses frais les travaux prévus par son arrêté du 17 juillet 2014 : 
la commune ne peut pas refuser de faire cesser l’atteinte à leur propriété que constitue l’implantation illégale du fossé collecteur ;  
 
Sur la responsabilité de la commune : 
la responsabilité pour faute de la commune est engagée dès lors qu’elle a construit en 1981 sur leur propriété privée, sans autorisation ni mesure préalable d’expropriation, l’ouvrage public que constitue le fossé collecteur des eaux pluviales ; dans cette hypothèse d’un ouvrage mal implanté, la théorie du risque accepté lors de l’acquisition du bien ne saurait jouer comme une cause d’exonération de cette responsabilité dès lors qu’en vertu de leurs droits de propriétaires, il peuvent constater cette emprise irrégulière à tout moment ; il ne peut y avoir dépossession du droit de propriété qu’avec l’accord du propriétaire ou suite à une mesure d’expropriation, ce qui n’est pas le cas dans la présente affaire ; l’acquéreur du terrain n’a commis aucune faute qui pourrait lui être opposée ; il ne saurait davantage être admis qu’une acceptation de fait de la situation serait née de l’écoulement du temps ;   
la responsabilité sans faute de la commune est également engagée pour dommage permanent de travaux publics causé à un tiers pour avoir construit illégalement sur leur propriété privée, sans autorisation ni mesure préalable d’expropriation, un ouvrage public ;  
l’emprise irrégulière consiste en un fossé traversant qui les empêche d’accéder à la voie publique voisine, ce qui constitue un dommage anormal et spécial ; ils ne peuvent donc plus accéder à leurs parcelles qu’en passant par celle d’un voisin accommodant ; ils ne peuvent plus exploiter leurs parcelles dès lors que ce voisin n’accepte pas le passage d’engins agricoles par sa propriété ; en outre, et quelle que soit la destination de leur terrain, il a perdu toute sa valeur dès lors qu’il est impossible d’y accéder librement ; 
leur requête est bien dirigée contre la commune de Meusnes qui a réalisé l’implantation illégale de l’ouvrage, dans le cadre de travaux publics, et dont la propriété de l’ouvrage n’a pas été transférée à la communauté de communes du Val de Cher Controis ; 
il n’entre pas dans la compétence du juge administratif de faire application des règles du code civil ; 
ils justifient de la réalité et du montant de leur préjudice moral et de leurs troubles dans les conditions d’existence. 
 
 
 
Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire, enregistrés le 13 novembre 2023 et le 30 juillet 2025, la commune de Meusnes, représentée par Me Vally, conclut au rejet de la requête et demande à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
A titre principal : 
la demande est irrecevable dès lors que l’action indemnitaire contre la commune est prescrite en vertu des dispositions de l’article 690 du code civil ; l’ouvrage relatif à la servitude d’écoulement des eaux pluviales, établi en 1981 et qui revêt un caractère apparent et continu, est devenu, du fait de cette prescription acquisitive trentenaire, la propriété de la personne publique propriétaire de l’ouvrage ; le juge administratif peut en l’espèce se prononcer sur l’application des dispositions de l’article 690 du code civil comme de son article 2272, dès lors qu’aucune difficulté sérieuse ne nécessite qu’il opère un renvoi préjudiciel sur ce point vers le juge judiciaire en application de l’article R. 77-2 du code de justice administrative ;  
 
A titre subsidiaire : 
l’action est mal dirigée contre la commune dès lors que c’est la communauté de communes du Val de Cher Controis, dont elle fait partie, qui gère l’ouvrage public en cause du fait du transfert de compétence opéré en matière de « gestion des milieux aquatiques et prévention » en vertu de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, de l’article L. 211-7 du code de l’environnement et de l’article 5 A) des statuts de cet établissement applicable à compter du 1er janvier 2018 ; ce transfert de compétence a emporté automatiquement le transfert de propriété de l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi que l’ensemble des droits et obligations qui leurs sont attachés à la date du transfert en vertu du III de l’article L. 5211-4 du code général des collectivités territoriales ; 
- 
sa responsabilité du fait d’une prétendue emprise irrégulière n’est pas fondée dès lors que l’implantation du fossé s’est faite au moyen d’une procédure régulière et que la commune avait obtenu l’accord verbal des propriétaires de l’époque, comme en témoigne l’attestation établie par leur fille, aucune disposition législative ou réglementaire n’imposant que cet accord revête une forme écrite ; en tout état de cause, ceux-ci ne se sont jamais opposés à la création de la servitude ni à cette implantation ; 
- 
sa responsabilité pour dommage permanent de travaux publics n’est pas fondée ; les requérants ne justifient ni d’un dommage anormal dès lors que M. F... C... a acquis les parcelles sur lesquelles l’ouvrage existait depuis six années par acte du 7 février 1987, en toute connaissance de cause, ni d’un dommage spécial puisque d’autres propriétaires ont accueilli sur leurs parcelles le fossé de collecte des eaux pluviales dans le cadre des travaux de ressuyage des terres sur le lit majeur du Cher ; aucune des décisions administratives prises pour mettre en œuvre ce projet n’a été contestée dans les délais de recours ;  
- 
la commune n’a commis aucune faute susceptible de causer un préjudice aux requérants ; 
- 
il n’est démontré aucun lien de causalité entre le préjudice moral allégué et un fait dommageable ; les préjudices invoqués ne sont pas établis dans leur principe, et notamment pas leur prétendue impossibilité d’accéder à leurs parcelles, ni dans leur quantum ; si la cour devait admettre l’existence de ces préjudices, elle s’en remet à sa sagesse pour fixer au plus juste le quantum des indemnisations ;  
- 
la demande tendant à lui enjoindre de réaliser les travaux à ses frais doit être rejetée dès lors que sa responsabilité n’est pas engagée et qu’elle n’a commis aucune abstention fautive, qu’elle ne dispose d’aucune compétence pour intervenir sur les ouvrages de cette nature et que le dommage allégué par les requérants ne trouve pas sa cause dans l’exécution défectueuse des travaux ou un fonctionnement anormal de l’ouvrage dont l’acquéreur des parcelles avait, par ailleurs, connaissance. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
le code civil ;  
le code général des collectivités territoriales ; 
le code de l’environnement ; 
la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ; 
le code de justice administrative 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
le rapport de Mme Bruno-Salel, 
les conclusions de Mme Florent, rapporteure publique, 
et les observations de Me Vally pour la commune de Meusnes. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un courrier du 2 juin 2014, M. F... C..., propriétaire sur la commune de Meusnes (Loir-et-Cher) des parcelles cadastrées A 213, A 214 et A 1760, et, depuis le 7 février 1987, des parcelles A 1417 et A 202, traversées par un fossé collecteur destiné à assurer l’écoulement des eaux pluviales, a demandé au maire de Meusnes des informations sur la possibilité de construire une buse pour franchir le fossé afin de bénéficier d’un accès direct à la route. Par un arrêté du 17 juillet 2014, le maire de Meusnes l’a autorisé à réaliser des travaux « d’aménagement d’accès avec franchissement de fossé » selon certaines prescriptions qu’il y a jointes. Par un second courrier du 16 juin 2015, M. C... a demandé au maire de prendre en charge matériellement et financièrement la réalisation des travaux conformément à ces prescriptions. Par une décision du 30 juin 2015, le maire a rejeté cette demande. Mme E... C..., M. D... C... et Mme B... A..., ayants-droits de M. F... C..., décédé en 2017, ont demandé à la commune de Meusnes, d’une part, de réaliser à ses frais les travaux d’aménagement permettant le franchissement du fossé collecteur illégalement implanté sur leur propriété et, d’autre part, formé une demande préalable indemnitaire tendant au versement d’une somme de 20 000 euros en réparation des troubles dans leurs conditions d’existence et du préjudice moral que leur occasionne la création et l’existence sur leur propriété de ce fossé collecteur illégal et les refus de la commune de réaliser les travaux nécessaires à son franchissement. Le silence gardé par la commune pendant plus de deux mois sur cette demande réceptionnée le 28 décembre 2019 a fait naître, le 28 février 2020, une décision implicite de rejet. Mme C..., M. C... et Mme A... font appel du jugement du 11 mai 2023 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cette décision implicite, à la condamnation de la commune de Meusnes à leur verser la somme de 20 000 euros en réparation de leurs troubles dans les conditions d’existence et de leur préjudice moral, et à ce qu’il soit enjoint à la commune de Meusnes de réaliser à ses frais les travaux prescrits par son arrêté du 17 juillet 2014. 
 
 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
Lorsque le juge administratif condamne une personne publique responsable de dommages qui trouvent leur origine dans l’exécution de travaux publics ou dans l’existence ou le fonctionnement d’un ouvrage public, il peut, saisi de conclusions en ce sens, s’il constate qu’un dommage perdure à la date à laquelle il statue du fait de la faute que commet, en s’abstenant de prendre les mesures de nature à y mettre fin ou à en pallier les effets, la personne publique, enjoindre à celle-ci de prendre de telles mesures. Pour apprécier si la personne publique commet, par son abstention, une faute, il lui incombe, en prenant en compte l’ensemble des circonstances de fait à la date de sa décision, de vérifier d’abord si la persistance du dommage trouve son origine non dans la seule réalisation de travaux ou la seule existence d’un ouvrage, mais dans l’exécution défectueuse des travaux ou dans un défaut ou un fonctionnement anormal de l’ouvrage et, si tel est le cas, de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général, qui peut tenir au coût manifestement disproportionné des mesures à prendre par rapport au préjudice subi, ou aucun droit de tiers ne justifie l’abstention de la personne publique. 
 
Il appartient au juge, saisi de conclusions tendant à ce que la responsabilité de la personne publique soit engagée, de se prononcer sur les modalités de la réparation du dommage, au nombre desquelles figure le prononcé d’injonctions, dans les conditions définies au point précédent, alors même que le requérant demanderait l’annulation du refus de la personne publique de mettre fin au dommage, assortie de conclusions aux fins d’injonction à prendre de telles mesures. Dans ce cas, il doit regarder ce refus de la personne publique comme ayant pour seul effet de lier le contentieux. 
 
Toutefois, la responsabilité de la personne publique, quel que soit son fondement, ne peut être engagée qu’aux fins de réparation d’un préjudice certain et à la condition que ce préjudice soit imputable à la personne publique contre laquelle la responsabilité est recherchée. 
 
Il est constant que le fossé en cause a été construit par la commune de Meusnes sur les parcelles alors cadastrées A 213, A 214 et A 1760 appartenant aux précédents propriétaires, dans le cadre des travaux de ressuyage des terres dans le lit majeur du Cher, déclarés d’utilité publique par le préfet du Loir-et-Cher par arrêté du 10 avril 1981, sur le fondement des articles 121, 122, 128-6, 138-1 et 175 à 177 de l’ancien code rural. Ce fossé, qui présente le caractère d’un bien immeuble résultant de l’aménagement de fossés dédiés notamment à la prévention des risques d’inondations et est ainsi affecté à l’utilité publique, constitue un ouvrage public. Cet ouvrage public ne pouvait toutefois être implanté sur le domaine privé des précédents propriétaires qu’après leur expropriation préalable, l’institution d’une servitude, ou après avoir obtenu leur accord express « pour autorisation de passage en terrain privé » détaillant la servitude ainsi créée, ainsi que le prévoyait d’ailleurs l’arrêté préfectoral du 10 avril 1981. En l’espèce, les travaux en cause n’ont pas eu pour effet, à défaut d’expropriation préalable, d’éteindre le droit de propriété existant sur ces parcelles et ne constituent dès lors pas une voie de fait, ainsi que l’a d’ailleurs jugé le juge de la mise en état du tribunal de grande instance de Blois dans une ordonnance du 20 novembre 2018. Par ailleurs, l’arrêté préfectoral du 10 avril 1981, qui ne liste pas les parcelles concernées par les travaux qu’il prévoit, ne peut être regardé comme instituant une servitude sur les parcelles des anciens propriétaires, et la commune ne produit aucune autre décision qui aurait été prise à cette fin, pas plus que d’accord des propriétaires sur la servitude en cause. Ni le silence gardé par ces propriétaires ni l’attestation établie en 2017 pour les besoins de la cause par leur fille indiquant « qu’à sa connaissance ses parents ne se sont pas opposés aux travaux réalisés sur le fossé » ne peuvent suffire à établir un tel accord. Il suit de là que le fossé en cause constitue une emprise irrégulière dont les requérants peuvent demander au juge administratif, quand bien même ils auraient acquis les parcelles en connaissance de cause, la réparation des dommages qu’elle leur cause et à ce qu’il soit enjoint au maître de l’ouvrage d’y mettre fin ( TC, 9 décembre 2013, n° 3931, p. 376 ; CE 14 juin 2019 n° 414458 aux tables).  
 
Or, d’une part, aux termes du premier alinéa du XII de l’article 133 de la loi du  
7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : « Sauf dispositions contraires, pour tout transfert de compétence ou délégation de compétence prévu par le code général des collectivités territoriales, la collectivité territoriale ou l'établissement public est substitué de plein droit à l'Etat, à la collectivité ou à l'établissement public dans l'ensemble de ses droits et obligations, dans toutes ses délibérations et tous ses actes ». Il résulte de ces dernières dispositions que, sauf dispositions législatives contraires, le transfert de compétences par une collectivité territoriale à un établissement public de coopération intercommunale, effectué sur le fondement des dispositions du code général des collectivités territoriales, implique la substitution de plein droit de cet établissement à la collectivité dans l’ensemble de ses droits et obligations attachés à cette compétence, y compris lorsque ces obligations trouvent leur origine dans un événement antérieur au transfert.  
 
D’autre part, aux termes du I de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales : « La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : (…) / 3° Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement (…). ». Aux termes du III de l’article L. 511-5 du même code : « Le transfert des compétences entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l'article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et  
L. 1321-5. (…). ». Et selon l’article L. 1321-1 de ce code : « Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence. (…). ».  
 
Dès lors que par un arrêté préfectoral du 19 décembre 2015 portant fusion des communautés de communes Val de Cher Controis et Cher à la Loire, il a été constitué une communauté de communes, dont il ressort du II « Compétences » des statuts applicables au 1er janvier 2018 qu’elle exerce au titre de ses compétences obligatoires figurant au point A5 la « gestion des milieux aquatiques » et la « prévention des inondations » au sens de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, comprenant notamment l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique et la défense contre les inondations, cet établissement public de coopération intercommunale vient aux droits et obligations des communes ou établissements publics antérieurement compétents en cette matière, au nombre desquelles figure la commune de Meusnes. Ainsi, en application notamment des articles L. 5214-16 et L. 1321-1 précités du code général des collectivités territoriales et depuis cette date, la communauté de communes Val de Cher Controis est le maître d’ouvrage chargé de l’entretien du fossé implanté sur les parcelles des requérants, et seule compétente, en l’absence de disposition contraire faisant obstacle à ce transfert de responsabilité, pour prendre en charge les travaux sollicités et répondre à la demande indemnitaire des requérants. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin pour la cour de statuer sur la régularité du jugement attaqué ni sur l’exception de prescription de l’action indemnitaire en vertu des dispositions de l’article 690 du code civil opposée par la commune de Meusnes, que les conclusions indemnitaires, tout comme, en tout état de cause, la demande d’annulation de la décision implicite du 28 février 2020 refusant de prendre en charge les travaux sollicités, et la demande d’injonction qui en découle, sont mal dirigées contre la commune de Meusnes. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté leur demande. 
 
Sur les frais du litige : 
 
 Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Meusnes qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux en première instance et en appel et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune de Meusnes au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
 
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : La requête de Mme C..., M. C... et Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Meusnes sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... C..., à M. D... C..., à Mme B... A... et à la commune de Meusnes. 
 
 
Délibéré après l’audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Bruno-Salel, présidente,  
Mme Ozenne, première conseillère, 
Mme Bahaj, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2026. 
 
La présidente-rapporteure, 
  
  
  
C. Bruno-Salel 
  
L’assesseure la plus ancienne, 
  
  
  
P. Ozenne 
  
La greffière, 
 
V. Malagoli 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.