CAA78 · 6ème chambre — 11 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme F A, Mme B E, la SCI La Ribellerie et M. C D ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 25 mars 2022 par lequel le maire de la commune de Mettray a délivré à la société Foncier Conseil un permis d'aménager autorisant l'aménagement d'un lotissement au lieu-dit La Ribellerie à Mettray, ensemble la décision du 20 juillet 2022 portant rejet de leur recours gracieux, ainsi que l'arrêté du 9 août 2022 portant modification du permis d'aménager initial. 
 Par un jugement n° 2203314 du 27 juillet 2023, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 26 septembre 2023, 15 mars et 29 avril 2024, ainsi qu'un mémoire enregistré le 4 juin 2024 qu'il n'a pas été jugé utile de communiquer, Mme F A, Mme B E, la SCI La Ribellerie et M. C D, représentés par Me Benoit, avocat, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, les arrêtés des 25 mars 2022 et 9 août 2022, ainsi que la décision portant rejet de leur recours gracieux du 20 juillet 2022 ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Mettray la somme de 500 euros au bénéfice de chaque requérant, soit 2 000 euros au total, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - les premiers juges ont commis des erreurs de droit et d'appréciation ainsi qu'une dénaturation des pièces du dossier ; 
 - les arrêtés attaqués sont entachés d'un vice de procédure en l'absence de consultation des services extérieurs concernés ; 
 - ils méconnaissent l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors que les prescriptions ne sont pas suffisamment précises ; 
 - ils sont incompatibles avec l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) de La Ribellerie au regard des typologies de logements présentées et de la répartition des typologies de logements, ainsi qu'au regard des continuités paysagères et compte tenu de l'absence d'espace collectif ; 
 - ils méconnaissent l'article 1AUh 3.1.1 du règlement du plan local d'urbanisme relatif aux accès ; 
 - ils sont entachés d'une erreur d'appréciation concernant la sécurité publique notamment par l'ouverture d'une nouvelle voie donnant sur la route départementale (RD) 176 ; 
 - ils sont entachés également d'une erreur manifeste d'appréciation s'agissant de la prise en compte de la sensibilité paysagère du site ; 
 - ils méconnaissent les dispositions des articles 1AUh 2.1.3 et 2.1.4 du règlement du plan local d'urbanisme relatifs à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives ; la règle alternative autorisant à titre exceptionnel des retraits différents dans le cadre d'une opération d'ensemble est par ailleurs illégale faute d'être suffisamment encadrée et justifiée. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 février et 5 avril 2024, ainsi qu'un mémoire enregistré le 4 juin 2024 qu'il n'a pas été jugé utile de communiquer, la commune de Mettray, représenté par Me Collart, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que les moyens soulevés par Mme A et autres ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 avril, 30 avril et 21 mai 2024, la SNC Foncier Conseil, représentée par Me Dalibard, avocat, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit fait application des dispositions des articles R. 600-5 et R. 600-5-1 du code de l'urbanisme afin de permettre, le cas échéant, la régularisation de tout vice affectant le permis d'aménager en litige, et à ce qu'il soit mis à la charge de chacun des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme A et autres ne sont pas fondés et que le moyen relatif à l'implantation des bâtiments est inopérant. 
 Par une ordonnance du 21 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 juin 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Florent,  
 - les conclusions de Mme Villette, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Benoit, pour Mme A et autres, de Me Leeson, pour la société Foncier Conseil, et de Me Collart, pour la commune de Mettray. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 25 mars 2022, le maire de la commune de Mettray a délivré un permis d'aménager à la société Foncier Conseil autorisant l'aménagement d'un lotissement comportant 33 lots au lieu-dit La Ribellerie à Mettray destinés à la construction de maisons individuelles et un macro-lot destiné à la construction d'habitat collectif, sur un terrain cadastré section AO n° 91 d'une superficie de 24 699 mètres carrés. M. C D, Mme F A, Mme B E et la société La Ribellerie ont formé un recours gracieux contre cet arrêté par un courrier du 20 mai 2022 notifié le 23 mai 2022, rejeté par un courrier du maire du 20 juillet 2022. Par un arrêté du 9 août 2022, le maire a accordé un permis d'aménager modificatif à la société Foncier Conseil. Par la présente requête, Mme A et autres relèvent appel du jugement du 27 juillet 2023 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ces deux arrêtés et de la décision portant rejet de leur recours gracieux. 
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
 2. Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, Mme A et autres ne peuvent utilement se prévaloir des éventuelles erreur d'appréciation, erreur de droit ou dénaturation commises par le tribunal administratif pour demander l'annulation du jugement attaqué. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne le vice de procédure tenant à l'absence de consultation des services extérieurs concernés : 
 3. Aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur. ". 
 4. En l'espèce, la commune de Mettray justifie avoir consulté neuf services différents sur le projet litigieux. Les requérants pour leur part ne précisent pas plus en appel que devant les premiers juges quel avis obligatoire n'aurait pas été sollicité. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure pour défaut de consultation des services extérieurs doit être écarté, comme en première instance, comme non assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 
 En ce qui concerne l'incompatibilité du projet avec l'orientation d'aménagement et de programmation de la Ribellerie : 
 5. Il résulte de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs.  
 6. L'OAP de la Ribellerie, dans le périmètre duquel s'inscrit le projet en litige, vise notamment à " Développer une offre d'habitat diversifiée, économe en espace et valorisant les caractéristiques topographiques et paysagères du site (perspectives vers le château de la Ribellerie et vers la vallée de la Perrée notamment) ; l'offre d'habitat attendue pour l'ensemble du site couvert par l'OAP est de l'ordre de 70 logements toutes typologies confondues ". Elle vise également à " Développer les continuités paysagères et écologiques ". Les principes d'aménagement de l'OAP prévoient par ailleurs " la création d'une continuité paysagère structurante nord-sud, doublée d'un cheminement piétons-vélos dans l'axe de l'ancien chemin de vigne qui desservait le site autrefois ", la création " d'îlots d'habitat collectif entre l'allée cavalière et la continuité paysagère centrale ", " d'îlots d'habitat intermédiaire ou individuel groupé, matérialisant le centre du futur quartier de part et d'autre de la continuité paysagère " et " d'îlots d'habitat individuel sur les franges est et sud du site ". L'OAP prévoit encore " l'aménagement d'espaces publics ou collectifs d'usages variés (aire de jeux, square, placette paysagée, etc.) dans le prolongement de la continuité paysagère nord-sud et assurant la transition entre les différents îlots d'habitat ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que le site, accueillant jusqu'alors des terres agricoles, est bordé à l'ouest et au nord par une zone urbaine pavillonnaire relativement dense, dont il est séparé par l'allée cavalière du château de la Ribellerie, et s'ouvre à l'est et au sud sur une zone à dominantes naturelle et agricole, comportant quelques habitations, à proximité immédiate du château et de la ferme de la Ribellerie, identifiés comme bâti ancien à préserver. Le projet d'aménagement prévoit la réalisation de 33 parcelles d'habitation comprises entre 307 mètres carrés et 638 mètres carrés ainsi qu'un macro-lot de 4 898 mètres carrés destiné à recevoir un ou des immeubles d'habitat collectif comprenant au minimum 20 logements à vocation sociale.  
 8. S'il ressort des pièces du dossier que l'architecte des bâtiments de France, interrogé par les requérants, a émis un avis très réservé sur ce projet d'aménagement, qu'il qualifie de médiocre, celui-ci prévoit néanmoins une localisation et une répartition de l'habitat proche des recommandations de l'OAP, bien que ne prévoyant pas d'habitat intermédiaire ou individuel groupé, et devrait pouvoir accueillir un nombre de logements avoisinant celui préconisé par l'OAP. Le projet prévoit par ailleurs la création d'une continuité paysagère structurante nord-sud et de consacrer environ 25 % de la surface de l'opération aux espaces verts, aux espaces publics et aux placettes, en particulier aux zones de rencontre des voies. Le projet en partie sud, le long de la route départementale (RD) 476, qui ne comprend que des constructions individuelles, n'autorisera par ailleurs pas de construction en fond de parcelle, permettant de créer une zone végétale tampon et d'atténuer l'impact visuel des premières constructions depuis les sites paysagers du sud, notamment du château et des autres bâtis anciens identifiés. Enfin, l'OAP n'impose pas la réalisation d'aire de jeux ou de square, ces types d'espaces publics n'étant cités qu'à titre d'exemple. Par suite, le projet litigieux, qui permettra la réalisation d'un nouveau quartier présentant une offre diversifiée de logements ainsi qu'une transition entre les paysages naturels et agricoles au sud et l'urbanisation actuelle au nord, n'est pas incompatible avec l'OAP de la Ribellerie dont il ne contrarie pas les objectifs. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1AUh 3.1.1 du plan local d'urbanisme : 
 9. Aux termes des dispositions de l'article 1AUh 3.1.1 du plan local d'urbanisme : " Définition : L'accès aux voies ouvertes au public est le passage aménagé en limite du terrain pour accéder à celui-ci depuis la voie. / Pour être constructible, tout terrain doit disposer d'un accès à une voie publique ou privée ouverte à la circulation publique correspondant à son importance et à sa destination. / Les accès doivent être aménagés de façon à ne pas entraîner de risques pour la sécurité des usagers des voies ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu notamment de la position des accès, de leur configuration, ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic. Les accès ne doivent occasionner aucune gêne pour la circulation des véhicules, des piétons et des vélos. / Le nombre des accès sur les voies ouvertes à la circulation automobile peut être limité dans l'intérêt de la sécurité. En particulier, lorsque le terrain est desservi par plusieurs voies, les constructions peuvent être autorisées sous réserve que l'accès soit établi sur la voie où la gêne pour la circulation est la moindre. / Les accès ont une largeur de 3 mètres ou plus. / Dans le secteur 1AUh1, aucun accès n'est autorisé le long de la RD 476 et du CR 7. ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier qu'aucun des lots à créer ne comporte d'accès sur la RD 476 mais que ceux-ci seront desservis par un réseau de voies primaire et secondaires à créer. Dans ces conditions et ainsi que l'ont relevé les premiers juges, l'intersection entre la voie primaire de desserte à créer au sein du lotissement et la RD 476 ne saurait être qualifiée d'accès au sens des dispositions précitées du plan local d'urbanisme de la commune de Mettray. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1AUh - 3.1.1 du plan local d'urbanisme, à le supposer maintenu en appel, doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 111-2 et R. 111-26 du code de l'urbanisme ainsi que de l'article 1AUh 1.2.1 du plan local d'urbanisme : 
 11. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Aux termes de l'article R. 111-26 du même code : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l'article R. 181-43 du code de l'environnement. ". Aux termes par ailleurs de l'article 1AUh 1.2.1 du plan local d'urbanisme de Mettray, les occupations et utilisations du sol " sont admises à conditions de ne pas porter atteinte à la salubrité et à la sécurité du milieu environnant ainsi qu'aux paysages ".  
 12. En premier lieu, si les requérants font valoir que seule une voie de desserte donnant sur la RD 476, laquelle est répertoriée comme dangereuse et n'autorisant aucun accès direct, permet d'accéder aux autres voies du lotissement, qui compte tenu du nombre de logements à créer, devrait accueillir quotidiennement plus d'une centaine de véhicules, il ressort de la notice de présentation du projet que la création de cette voie de desserte sera accompagnée de la création d'un plateau routier surélevé d'une longueur de 10 mètres qui permettra un accès sécurisé au site, ce qui n'est pas utilement contesté par les requérants.  
 13. En deuxième lieu, Mme A et autres font valoir que le projet prévoit la création d'un bassin de rétention des eaux pluviales au sud du projet, dont les eaux seront déversées directement dans le cours d'eau de la Perrée, sans qu'aucun filtre ne soit prévu pour éviter toute pollution, et dans des proportions importantes, au risque d'emporter les ouvrages hydrauliques existants, construits avant le 19ème siècle, et déjà combles en hiver. Il est constant toutefois que la pétitionnaire a déposé une déclaration au titre des articles L. 214-1 et L. 214-6 du code de l'environnement concernant ces rejets d'eaux pluviales qui a fait l'objet d'une décision expresse de non-opposition le 9 mars 2022, devenue définitive. Le projet prévoit au demeurant que les eaux de ruissellement des lots et des espaces communs seront recueillies par l'intermédiaire notamment de regards à grille ou par un réseau de noues prévu le long de la voirie primaire et collectées dans le bassin de plus de 500 m² positionné en point bas de l'opération, permettant de retenir un volume correspondant à une pluie de 20 ans. Ces eaux seront par ailleurs rejetées à un débit de 3 litres par seconde par hectare vers le fossé situé au nord de la RD 476 puis rejoindront 100 mètres plus au sud le ruisseau de la Perrée. L'étude de la société Envolis, produite à l'appui de la déclaration " loi sur l'eau ", précise encore à ce sujet que le transit des eaux pluviales au sein des noues et du bassin permettra de favoriser l'infiltration et que la voirie secondaire ainsi que les stationnements visiteurs ont été étudiés pour permettre une infiltration partielle des eaux de pluie. Enfin, si cette même étude indique que " les mesures de traitement prévues ne suffisent pas à éviter un déclassement de la masse d'eau collectrice en cas d'évènement choc ", l'étude indique également que " certains paramètres ayant un effet positif sur l'aspect qualificatif n'ont néanmoins pas été intégrés dans les calculs ", en particulier l'infiltration d'une partie des eaux prévue au projet et les effets de décantation et de dilution dans le fossé de la route entre le rejet du bassin de rétention et le ruisseau de la Perrée. 
 14. En troisième lieu, si les requérants soutiennent que le projet porte atteinte au paysage environnant, ce projet, réalisé dans le cadre d'une OAP prévoyant la réalisation d'un nouveau quartier face au bâti ancien de la Ribellerie et qui n'a fait l'objet d'aucune contestation lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme, est composé essentiellement de maisons individuelles avec de grands espaces jardinés et prévoit ainsi qu'il a été dit au point 8 un traitement paysager permettant de limiter son impact visuel, notamment en partie sud où se situent les habitations des requérants. L'avis de l'architecte des bâtiments de France n'était par ailleurs pas requis ainsi que l'admettent les requérants eux-mêmes. 
 15. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que le maire aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en autorisant le projet au regard des dispositions des articles R. 111-2 du code de l'urbanisme et AUh 1.2.1 du plan local d'urbanisme de Mettray et ou en s'abstenant d'assortir cette autorisation de prescriptions supplémentaires en vertu des articles R. 111-2 et R. 111-26 du code de l'urbanisme doivent être écartés.  
 16. Enfin, contrairement à ce qu'allèguent les requérants, il ressort des pièces du dossier que l'avis émis par le syndicat des mobilités de Touraine le 15 novembre 2021, dont le contenu a été au demeurant retranscrit à l'article 2 de l'arrêté, figurait en annexe du permis d'aménager du 25 mars 2022. Par ailleurs, si cet avis renvoie lui-même aux recommandations techniques du centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) qu'il n'énumère pas en totalité, ces recommandations figurent dans un document public élaboré par l'établissement public et librement accessible. Par suite, le moyen tiré ce que les prescriptions de l'arrêté du 25 mars 2022 sont insuffisamment précises doit être également écarté. 
 En ce qui concerne la méconnaissance des articles 1AUh 2.1.3 et 2.1.4 du plan local d'urbanisme (PLU) et l'exception d'illégalité de la règle alternative du PLU : 
 17. Il résulte des dispositions du code de l'urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. 
 18. L'article R. 442-5 du code de l'urbanisme prévoit que la demande de permis d'aménager un lotissement comporte " Un document graphique faisant apparaître une ou plusieurs hypothèses d'implantation des bâtiments. ".  
 19. Aux termes de l'article 1AUh 2.1.3 du plan local d'urbanisme : " Dans le cas d'opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet la division du terrain d'assiette initial, les règles de cet article s'appliquent à chaque terrain issu de la division. / () / Les constructions principales sont implantées à l'alignement des voies et emprises publiques. / () / Dans le cadre d'opérations d'ensemble, des retraits différents peuvent être admis exceptionnellement, à condition que ceux-ci participent à la composition urbanistique globale de l'opération / Une implantation différente peut être imposée pour des réseaux de sécurité (aires de manœuvre des véhicules de transports) ou d'aménagement urbain (carrefour, placettes, etc.). () ". Aux termes de l'article 1AUh 2.1.4 du plan local d'urbanisme : " Les constructions sont implantées sur au moins une limite séparative. / Les façades en retrait sont implantées à une distance minimale de 3 mètres. / Dans le cadre d'opérations d'ensemble, des retraits différents peuvent être admis exceptionnellement, à condition que ceux-ci participent à la composition urbanistique globale de l'opération. () ". 
 20. D'une part, contrairement à ce qu'allèguent les requérants, les dispositions du PLU apportent suffisamment de précisions concernant les cas dans lesquels l'exception aux règles d'implantation des constructions est applicable. D'autre part, il résulte de l'article R. 442-5 du code de l'urbanisme que l'implantation des bâtiments mentionnée au permis d'aménager ne constitue qu'une hypothèse et que le respect des règles du PLU relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies et limites séparatives ne sera examiné qu'à l'occasion de la délivrance des permis de construire sollicités ultérieurement. Il ne ressort pas par ailleurs des pièces du dossier que le projet ferait obstacle au respect ultérieur de ces règles. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles 1AUh 2.1.3 et 2.1.4 du PLU de Mettray doit être écarté. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A et autres ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande. 
 Sur les frais relatifs à l'instance d'appel :  
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la commune et du pétitionnaire, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, les sommes demandées par les requérants sur ce fondement. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces mêmes dispositions et dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de Mme A et des autres requérants une somme globale de 1 000 euros à verser au titre des frais d'instance à la commune de Mettray, et une somme globale de 1 000 euros à verser à la société Foncier Conseil au même titre. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme A et autres est rejetée. 
 Article 2 : Mme A et autres verseront solidairement une somme de 1 000 euros à la commune de Mettray au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Mme A et autres verseront solidairement une somme de 1 000 euros à la société Foncier Conseil, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F A, Mme B E, la SCI La Ribellerie, M. C D, la société Foncier Conseil et la commune de Mettray. 
 Délibéré après l'audience du 27 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Albertini, président de chambre, 
 M. Pilven, président assesseur, 
 Mme Florent, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2024. 
 La rapporteure, 
 J. FLORENTLe président, 
 P.-L. ALBERTINILa greffière, 
 S. DIABOUGA  
 La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,