CAA33 · 1ère chambre - formation à 3 — 2 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 janvier 2024, 17 février et 18 septembre 2025, la société civile du Seignanx, représentée par Me Courrech, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler la décision de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) du 8 novembre 2023 rejetant son recours contre l’avis favorable émis le 6 juillet 2023 par la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) des Pyrénées Atlantiques sur le projet de la société Ingka Centres Bayonne, d’extension de 2 756 m2 de surface de vente de l’ensemble commercial « Ametzondo Shopping » situé à Saint-Pierre d’Irube ; 
  
2°) de mettre à la charge de l’État, la société Ingka Centres Bayonne et la commune d’Ondres la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- la cour administrative d’appel de Bordeaux est compétente ; 
- elle a justifié devant la Commission nationale d’aménagement commercial de son intérêt à agir à l’encontre de l’avis du 6 juillet 2023 de la commission départementale d’aménagement commercial, sur le fondement de l’article L. 752-17 du code de commerce dans sa rédaction alors applicable ; elle est bénéficiaire depuis le 26 octobre 2011 d’une autorisation d’exploitation commerciale pour la création d’un ensemble commercial de 53 910 m2 sur la commune d’Ondres, dans la zone de chalandise du projet en cause ; elle est titulaire d’un permis de construire délivré le 26 février 2015 pour ce projet ; ces autorisations ne sont pas périmées ;  
 
- la Commission nationale d’aménagement commercial a commis une erreur sur sa qualité de bailleur commercial dont elle ne se prévalait pas ; cette erreur a eu une incidence sur le sens de la décision ; 
- elle n’a pas été convoquée à la réunion de la commission en violation de l’article R. 752-34 du code de commerce. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 mai 2024 et 16 juin 2025, ainsi que des mémoires enregistrés les 29 septembre 2025 et 2 mars 2026 qui n’ont pas été communiqués, la société Ingka Centres Bayonne, représentée par Me Renaux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 10 000 euros soit mise à la charge de la société du Seignanx au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que :  
- la société du Seignanx n’a pas justifié de sa qualité de professionnel au sens de l’article L. 752-17 du code de commerce, c’est-à-dire une personne ayant une activité commerciale ; l’autorisation d’exploitation commerciale qu’elle a obtenue en octobre 2011 étant caduque en 2022 en application de l’article R. 752-20 du code de commerce dans sa rédaction applicable à cet acte, elle ne peut revendiquer une telle qualité, à supposer même que son permis de construire ne soit pas périmé ; 
- elle n’a pas justifié d’une atteinte directe, actuelle et personnelle portée à ses intérêts ; 
- le permis de construire délivré en 2015 est périmé ; l’attestation de 2022 ne démontre pas la réalité des travaux d’archéologie ; les travaux n’ont jamais débuté ; 
- la qualité de bailleur de locaux commerciaux ne suffit à elle seule à conférer un intérêt à agir ; la mention de locaux commerciaux à l’enseigne « Nike » et « BoConcept » qui aurait été donnés à bail à la société du Seignanx constitue une erreur matérielle sans incidence ; 
- le recours de la société du Seignanx n’était pas recevable, elle n’avait donc pas à être convoquée devant la commission nationale ; cela ne l’a privée d’aucune garantie. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juin 2024, la commission nationale d’aménagement commercial, représentée par sa présidente, conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que :  
- le recours de la société du Seignanx n’était pas recevable, dès lors qu’elle n’exploite aucune activité commerciale dans la zone de chalandise du projet ; 
- le recours de la société du Seignanx n’était pas recevable, elle n’avait donc pas à être convoquée devant la commission nationale. 
 
Par un mémoire, enregistré le 29 novembre 2024, ainsi qu’un mémoire enregistré le 23 septembre 2025 qui n’a pas été communiqué, la commune d’Ondres, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société du Seignanx au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que :  
- la société du Seignanx n’était plus titulaire d’une autorisation en cours de validité ; l’autorisation d’exploitation commerciale de 2011 et le permis de construire de 2015 étaient périmés ; 
- la qualité de bailleur de locaux commerciaux ne pouvait à elle seule à conférer un intérêt à agir à la société du Seignanx ; 
- le recours de la société du Seignanx n’était pas recevable, elle n’avait donc pas à être convoquée devant la commission nationale ; cela ne l’a privée d’aucune garantie. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de commerce ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Bureau,  
- les conclusions de M. Kauffmann, rapporteur public, 
- les observations de Me Cornille, représentant la société du Seignanx, celles de Me de Cirugeda, représentant la société Ingka Centres Bayonne et celles de Me Abadie de Maupeou, représentant la commune d’Ondres. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Ingka Centres Bayonne a présenté une demande d’autorisation d’exploitation commerciale pour l’extension de 2 756 m2 du centre commercial « Ametzondo Shopping » situé à Saint-Pierre-d’Irube, portant la surface de vente totale de cet ensemble commercial à 52 655 m2. Ce projet a bénéficié, le 6 juillet 2023, d’une décision favorable de la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) des Pyrénées-Atlantiques. Le 8 novembre 2023, la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) a rejeté comme irrecevable le recours formé par la société civile du Seignanx contre cette décision de la CDAC. La société civile du Seignanx demande à la cour d’annuler cette décision de la CNAC. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : (…) 5° L'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ; (…) ». Aux termes de l’article L. 752-17 du même code : « I. - Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'État dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. (…) / II. - Lorsque la réalisation du projet ne nécessite pas de permis de construire, les personnes mentionnées au premier alinéa du I peuvent, dans un délai d'un mois, introduire un recours contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial rend une décision qui se substitue à celle de la commission départementale. En l'absence de décision expresse de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, la décision de la commission départementale d'aménagement commercial est réputée confirmée. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale est un préalable obligatoire au recours contentieux. (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise d’un projet, est susceptible d’être affectée par celui-ci, a intérêt à former un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial contre l’avis favorable donné à ce projet par la commission départementale puis, en cas d’autorisation à nouveau donnée par la commission nationale, un recours contentieux. S’il en va ainsi lorsque le professionnel requérant est implanté dans la zone de chalandise du projet, un tel intérêt peut également résulter de ce que, alors même que le professionnel requérant n’est pas implanté dans la zone de chalandise du projet, ce dernier est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l’activité commerciale du requérant, d’avoir sur cette activité une incidence significative. 
 
D’autre part, aux termes de l’article R. 752-27 du code de commerce, en vigueur du 26 novembre 2008 au 15 février 2015 : « (…) Lorsque la réalisation d'un projet autorisé est subordonnée à l'obtention d'un permis de construire, l'autorisation est périmée si un dossier de demande de permis de construire considéré comme complet au regard des articles R. 423-19 à R. 423-22 du code de l'urbanisme n'est pas déposé dans un délai de deux ans à compter de la date fixée au premier alinéa. / Si la faculté de recours prévue à l'article L. 752-17 a été exercée, ces délais courent à compter de la date de la notification de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial. / En cas de suspension de l'exécution d'une autorisation, ces délais sont suspendus pendant la durée de la suspension. / Lorsqu'une demande de permis de construire a été déposée dans le délai et les conditions prévus au deuxième alinéa, l'autorisation est périmée pour les surfaces de vente qui n'ont pas été ouvertes au public ou, en ce qui concerne les projets d'aménagement cinématographique, pour les places de spectateurs qui n'ont pas été mises en exploitation, dans un délai de trois ans à compter de la date à laquelle le permis de construire est devenu définitif. Ce délai est prolongé de deux ans pour les projets qui portent sur la réalisation de plus de 6 000 mètres carrés de surface de vente ». Aux termes de l’article R. 752-20 du même code, en vigueur du 15 février 2015 au 17 décembre 2016 : « Pour les projets nécessitant un permis de construire, l'autorisation d'exploitation commerciale est périmée dans un délai de trois ans à compter de la date à laquelle le permis de construire est devenu définitif : 1° Pour les surfaces de vente qui n'ont pas été ouvertes au public ; 2° Pour les points permanents de retrait qui n'ont pas été ouverts à la clientèle. / Ce délai est prolongé de deux ans pour les projets qui portent sur la réalisation de plus de 6 000 mètres carrés de surface de vente. (…) ». Aux termes de l’article R. 752-20 de ce code, en vigueur du 17 décembre 2016 au 1er janvier 2025 : « Pour les projets nécessitant un permis de construire, l'autorisation d'exploitation commerciale est périmée dans un délai de trois ans à compter de la date à laquelle le permis de construire est devenu définitif : 1° Pour les surfaces de vente qui n'ont pas été ouvertes au public ; 2° Pour les points permanents de retrait qui n'ont pas été ouverts à la clientèle. Ce délai est prolongé de deux ans pour les projets qui portent sur la réalisation d'une surface de vente de plus de 2 500 mètres carrés jusqu'à 6 000 mètres carrés. Il est prolongé de quatre ans pour les projets portant sur la réalisation d'une surface de vente de plus de 6 000 mètres carrés. (…) ». 
 
Enfin, aux termes de l’article A 424-8 du code de l’urbanisme, en vigueur du 1er octobre 2007 au 1er juillet 2017 : « (…)  le permis n'est définitif qu'en l'absence de recours ou de retrait : - dans le délai de deux mois à compter de son affichage sur le terrain, sa légalité peut être contestée par un tiers. Dans ce cas, l'auteur du recours est tenu d'en informer le bénéficiaire du permis au plus tard quinze jours après le dépôt du recours (…) ». 
 
D’une part, pour justifier de son intérêt à agir à l’encontre de l’autorisation du 6 juillet 2023, la société du Seignanx soutient, tout d’abord, qu’elle est titulaire d’une autorisation d’exploitation commerciale en date du 26 octobre 2011 et d’un permis de construire en date du 26 février 2015, toujours valides à la date de la décision de la CDAC. Il ressort des pièces du dossier que la société du Seignanx a obtenu, par une décision de la CNAC du 26 octobre 2011, l’autorisation de créer un ensemble commercial dénommé « Pôle commercial & de loisirs de Seignanx » d’une surface de 53 910 m2, sur le territoire de la commune d’Ondres, dans la zone de chalandise du projet contesté. La société du Seignanx a été bénéficiaire, le 19 novembre 2012, d’un permis de construire en vue de la construction d’un parc commercial et de loisirs d’une surface de plancher de 94 385 m2 sur le territoire de la commune d’Ondres. Le 1er juillet 2015, ce permis a été retiré à la demande de la société du Seignanx, qui s’est vue délivrer le 26 février 2015 un nouveau permis de construire en vue de la construction d’un pôle commercial et de loisirs d’une surface de plancher de 91 632 m2 sur le même terrain d’assiette. Ce permis a été affiché le 4 mars 2015 et est devenu définitif le 4 mai 2015, en l’absence de recours. Toutefois, à la date de la décision de la CDAC des Pyrénées-Atlantiques du 6 juillet 2023 et de celle de la CNAC du 8 novembre 2023 rejetant son recours contre cette décision, la société requérante n’était plus titulaire d’une autorisation d’exploitation commerciale en cours de validité, dès lors qu’en application des dispositions précitées de l’article R. 752-20 du code de commerce, l’autorisation d’exploitation commerciale de 2011 était périmée depuis le mois de mai de 2022, les surfaces de vente n’ayant pas été ouvertes au public dans un délai de sept ans à compter de la date à laquelle le dernier permis de construire dont elle se prévaut, délivré en 2015, est devenu définitif, sans que la circonstance que ce permis de construire ne serait pas périmé ait une incidence sur le délai de péremption de l’autorisation d’exploitation commerciale fixé par l’article R. 752-20 du code de commerce.  D’autre part, cette même circonstance est également sans incidence sur l’intérêt à agir de la société du Seignanx à l’encontre de l’autorisation du 6 juillet 2023 dès lors qu’il ressort des pièces du dossier qu’elle n’exerce aucune activité commerciale au sens de l’article L. 752-17 du code de commerce, la construction de son projet de centre commercial autorisé en 2011 n’ayant toujours pas débuté. Enfin, à supposer que les autorisations aient été valides, la société du Seignanx n’apporte aucun élément de nature à établir que le projet de la société Ingka Centres Bayonne de réactiver des cellules commerciales au sein du centre commercial « Ametzondo Shopping » à Saint-Pierre d’Irube serait susceptible de porter atteinte aux conditions de mise en œuvre et d’exploitation de son projet d’ensemble commercial. Dans ces conditions, la société du Seignanx n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que la CNAC a rejeté son recours comme irrecevable pour défaut d’intérêt à agir. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 752-34 du code de commerce : « (…) Quinze jours au moins avant la réunion de la commission nationale, les parties, et le membre de la commission départementale désigné en application des dispositions du quatrième alinéa de l'article R. 752-16 sont convoqués à la réunion et informés que la commission nationale ne tiendra pas compte des pièces qui seraient produites moins de dix jours avant la réunion, à l'exception des pièces émanant des autorités publiques. ». 
 
Il est constant que la société du Seignanx n’a pas été convoquée à la réunion de la CNAC du 8 novembre 2023. Il résulte toutefois de ce qui a été dit précédemment que la société du Seignanx ne justifiait pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir devant la CNAC à l’encontre de l’avis favorable émis par la CDAC sur le projet d’extension de la société Ingka Centres Bayonne. Dans ces conditions, l’absence de convocation à la réunion de la CNAC de la société du Seignanx n’est pas susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise et n’a, en tout état de cause, pas privé l’intéressée d’une garantie. 
 
Enfin dès lors que le recours de la société du Seignanx était irrecevable pour les motifs exposés au point 6, c’est par un motif surabondant que la CNAC a considéré que la seule qualité de bailleur commercial ne conférait pas à cette société un intérêt pour agir. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la société du Seignanx n’est pas fondée à demander l’annulation de la décisions de la Commission nationale d’aménagement commercial du 8 novembre 2023. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, la société Ingka Centres Bayonne et la commune d’Ondres, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que la société requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 000 euros à verser à la commune d’Ondres et une somme de 1 000 euros à verser à la société Ingka Centres Bayonne, sur le fondement des mêmes dispositions. 
 
 
DECIDE : 
 
 
Article 1er :  
La requête de la société du Seignanx est rejetée.  
 
Article 2 :  
La société du Seignanx versera une somme de 1 000 euros à la commune d’Ondres et une somme de 1 000 euros à la société Ingka Centres Bayonne sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 :  
Le présent arrêt sera notifié à la société du Seignanx, à la société Ingka Centres Bayonne, à la commune d’Ondres et à la Commission nationale d’aménagement commercial. 
 
 
Délibéré après l'audience du 12 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Balzamo, présidente, 
Mme Molina-Andréo, présidente-assesseure, 
M. Bureau, premier conseiller, 
  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur,  
 
 
 
 
V. BUREAU 
La présidente, 
 
 
 
 
E. BALZAMOLe greffier, 
 
 
 
 
C. PELLETIER 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.