CAA33 · 2ème chambre (formation à 3) — 26 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société d’exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Pharmacie Gaubert, exploitante de l’officine « La Pharmacie de Sainte Marie », Mme E... A... D..., exploitante de l’officine «  Pharmacie Ho D... », la société à responsabilité limitée (SARL) GM Pharma exploitante de l’officine « la Pharmacie de la Grande Montée », l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte, ont demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler la décision du 19 janvier 2021 par laquelle la directrice générale de l’agence régionale de santé (ARS) de La Réunion a autorisé le transfert de l’officine de pharmacie exploitée par la SELARL Pharmacie de la Réserve du 20 de la rue Bardeaux à Sainte-Marie au 14 de la rue du Général de Gaulle dans la même commune. 
 
Par un jugement n°  2100332 du 30 novembre 2023 le tribunal administratif de La Réunion a donné acte à la SARL GM Pharma de son désistement et annulé la décision du 19 janvier 2021 de la directrice générale de l’ARS de La Réunion.  
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 janvier 2024, et les 14 mars et 28 mai 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la SELARL Pharmacie de la Réserve, représentée en dernier lieu par le cabinet Boulloche, Colin Stoclet et Associés, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 30 novembre 2023 ;   
 
2°) de rejeter la demande présentée par la SELARL Pharmacie Gaubert, Mme A... D..., l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte ;  
 
3°) de mettre, in solidum, à la charge de SELARL Pharmacie Gaubert, Mme A... D..., l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte la somme de 7 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
 
la demande de première instance est irrecevable dès lors que les représentants des demandeurs de première instance n’ont pas capacité à agir ;  
la demande de première instance est irrecevable dès lors que l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte n’ont pas d’intérêt à agir ;  
elle a déménagé au sein du même quartier au sens des dispositions de l’article L. 5125-3 du code de la santé publique ;  
l’imprécision dans la définition du quartier d’accueil de l’officine par la décision en litige constitue un vice de procédure qui n’a pas eu d’influence sur le sens de la décision ;  
la demande de substitution présentée par l’ARS en première instance s’agissant de la délimitation du quartier devait être accueillie ;  
à titre subsidiaire, le refus de procéder à une modulation dans le temps des effets de l’annulation de la décision en litige emporte des conséquences excessives sur sa situation.  
  
Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 août 2024 et 22 avril 2025, la SELARL Pharmacie Gaubert, Mme A... D..., l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte, représentés par le cabinet Fidal, demandent à la cour :  
 
1°) de rejeter la requête de la SELARL Pharmacie de la Réserve et les conclusions de l’ARS de La Réunion ;  
 
2°) de mettre à la charge de la SELARL Pharmacie de la Réserve et de l’État la somme de 5 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
Ils font valoir que :  
 
les moyens soulevés ne sont pas fondés ;  
la décision en litige méconnaît les dispositions de l’article L. 5125-3 du code de la santé publique dès lors que le déplacement de l’officine exploitée par la SELARL Pharmacie de la Réserve constitue un transfert en dehors du quartier initial qui compromet la desserte en médicaments ;  
la nouvelle officine n’est pas accessible pour les habitants du quartier initial ;  
la décision en litige méconnaît les dispositions des 1° et 2° de l’article L. 5125-3-2 du code de la santé publique ;  
la décision en litige méconnaît les dispositions du 3° de l’article L. 5125-3-2 du code de la santé publique ;  
l’accès à la nouvelle officine, située dans un centre commercial, ne sera pas possible en dehors des heures d’ouverture de la galerie, ce qui compromet la réalisation de gardes. 
 
Par un mémoire, enregistré le 13 septembre 2024, l’ARS de La Réunion a présenté des observations. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
 
- le code de la santé publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 
- le rapport de M. Henriot, 
- les conclusions de Mme Pruche-Maurin, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Daver, représentant la SELARL Pharmacie Gaubert, Mme A... D..., l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La SELARL Pharmacie de la Réserve, qui exploite une officine située ... à Sainte-Marie, à la Réunion, a sollicité l’autorisation de transférer son établissement au ..., sur le territoire de la même commune. Par une décision du 19 janvier 2021 la directrice générale de l’agence régionale de santé (ARS) de La Réunion a fait droit à sa demande. La SELARL Pharmacie de la Réserve relève appel du jugement du 30 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a annulé cette décision. L’agence régionale de santé de La Réunion, qui n’a pas fait appel dans le délai d’appel, a produit un mémoire qui doit donc être regardé comme ne comportant que de simples observations.  
 
Sur le moyen d’annulation retenu par le tribunal administratif :    
 
Aux termes des dispositions de l’article L. 5125-3 du code de la santé publique : « Lorsqu'ils permettent une desserte en médicaments optimale au regard des besoins de la population résidente et du lieu d'implantation choisi par le pharmacien demandeur au sein d'un quartier défini à l'article L. 5125-3-1 (…) sont autorisés par le directeur général de l'agence régionale de santé, respectivement dans les conditions suivantes : / 1° Les transferts et regroupements d'officines, sous réserve de ne pas compromettre l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente du quartier, de la commune ou des communes d'origine. L'approvisionnement en médicaments est compromis lorsqu'il n'existe pas d'officine au sein du quartier, de la commune ou de la commune limitrophe accessible au public par voie piétonnière ou par un mode de transport motorisé répondant aux conditions prévues par décret, et disposant d'emplacements de stationnement ; (…) ». Selon l’article L. 5125-3-1 du même code : « Le directeur général de l'agence régionale de santé définit le quartier d'une commune en fonction de son unité géographique et de la présence d'une population résidente. L'unité géographique est déterminée par des limites naturelles ou communales ou par des infrastructures de transport. / Le directeur général de l'agence régionale de santé mentionne dans l'arrêté prévu au cinquième alinéa de l'article L. 5125-18 le nom des voies, des limites naturelles ou des infrastructures de transports qui circonscrivent le quartier ». 
 
Il appartient à l’autorité administrative d’apprécier les effets du transfert envisagé sur l’approvisionnement en médicaments du quartier d’origine et du quartier de destination de l’officine qui doit être transférée ainsi que, le cas échéant, des autres quartiers pour lesquels ce transfert est susceptible de modifier significativement l’approvisionnement en médicaments. La population résidente, au sens des mêmes dispositions, doit s’entendre, outre éventuellement de la population saisonnière, de la seule population domiciliée dans ces quartiers ou y ayant une résidence stable. L’administration peut toutefois tenir compte, pour apprécier cette population, des éventuels projets immobiliers en cours ou certains à la date de sa décision. Enfin, le caractère optimal de la réponse apportée par le projet de transfert ne saurait résulter du seul fait que ce projet apporte une amélioration relative de la desserte par rapport à la situation d’origine. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le local exploité par la SELARL Pharmacie de la Réserve au 20 rue Bardeaux est situé dans la même zone d’aménagement concertée que le centre commercial au sein de laquelle elle souhaite transférer son officine, au .... Cette zone, en forme de triangle, est délimitée par trois grands axes de circulation, les nationales 2 et 2002 ainsi que la départementale 51. En outre, si la rue ... et le centre commercial situé rue du ... sont séparés par une ravine, celle-ci est surplombée par un pont reliant ces deux voies de circulation. Enfin, les locaux en litige sont situés à une distance de moins de 350 mètres. Dans ces conditions, les locaux en litige ne sont pas situés dans deux quartiers distincts au sens des dispositions de l’article L. 5125-3-1. Par suite, la directrice générale de l’ARS de La Réunion a méconnu ces dispositions en autorisant le transfert sollicité au motif qu’il s’effectuait dans un quartier limitrophe et en définissant les quartiers d’origine et de destination par les îlots regroupés pour l’information statistique (IRIS) « centre-ville Est » et « ... » délimités par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).  
 
L’administration peut toutefois, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
L’ARS de La Réunion a fait valoir en première instance que la décision en litige est légalement justifiée par le motif selon lequel le transfert d’officine sollicitée par la SELARL Pharmacie de la Réserve constitue un transfert au sein d’un même quartier répondant de façon optimale aux besoins de la population s’agissant de la desserte en médicaments. Elle a ainsi fait valoir que le quartier unique dans lequel s’insère la zone d’aménagement concertée de la ... est délimité, à l’Ouest, par la ravine des ..., au Nord, par le front de mer, à l’Est, par la ravine des ..., et au Sud, par la route nationale 2.  
 
Il ressort des pièces du dossier que le périmètre ainsi défini est délimité par des limites naturelles, s’agissant du front de mer et de la ravine des ..., une limite communale, s’agissant de la ravine des ..., qui correspond à la frontière Est de la commune de Sainte-Marie, ainsi qu’une infrastructure de transport, s’agissant de la nationale 2, qui est une voie de circulation rapide. Dès lors, de telles limites sont de nature à circonscrire une unité géographique, au sens des dispositions de l’article L. 5125-3-1 du code de la santé publique. Si des parcelles agricoles sont situées au centre de la zone ainsi définie, elles ne constituent pas une limite naturelle et n’ont pas pour effet d’entraver la circulation entre les secteurs Est et Ouest de la zone, qui est facilitée par l’axe de circulation constituée par la route nationale 2002, prolongée par la rue ..., la route longeant le sentier littoral puis la rue du .... Enfin, cette unité géographique, constituée principalement de zones résidentielles, dispose d’une population résidente. Dans ces conditions, cette zone constitue un quartier au sens des dispositions des articles L. 5125-3 et L. 5125-3-1 du code de la santé publique. En tout état de cause, alors que les locaux situés au 20 rue ... et ceux du ... appartiennent à un quartier unique pour les motifs exposés au point 4, les intimés n’établissent pas que la délimitation du quartier telle qu’elle résulte de la substitution de motif sollicitée par l’ARS devant les premiers juges serait de nature à fausser l’appréciation du caractère optimal de la desserte aux médicaments au regard des besoins de la population, dans le cadre des dispositions des articles L. 5125-3 et suivants du code de la santé publique. Par suite, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motif sollicitée par l’ARS dès lors qu’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif et que cette substitution ne prive les défendeurs d’aucune garantie procédurale.  
 
Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que le tribunal administratif de La Réunion a annulé la décision en litige sans faire droit à la demande de substitution de motifs sollicitée par l’ARS. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la SELARL Pharmacie Gaubert, Mme A... D..., l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte tant devant le tribunal administratif de La Réunion que devant la cour.  
 
Sur les autres moyens invoqués :  
 
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. C... B... directeur général adjoint de l’ARS et signataire de la décision en litige a, le 6 août 2020, reçu délégation de la directrice générale pour signer, notamment, les décisions relatives aux autorisations d’officine pharmaceutique. Cette délégation a été régulièrement publiée dans le recueil spécial des actes administratifs du 10 août 2020. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté.  
 
En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 5125-3-2 du code de la santé publique : « Le caractère optimal de la desserte en médicaments au regard des besoins prévu à l'article L. 5125-3 est satisfait dès lors que les conditions cumulatives suivantes sont respectées : 1° L'accès à la nouvelle officine est aisé ou facilité par sa visibilité, par des aménagements piétonniers, des stationnements et, le cas échéant, des dessertes par les transports en commun ; 2° Les locaux de la nouvelle officine remplissent les conditions d'accessibilité mentionnées aux articles L. 164-1 à L. 164-3 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les conditions minimales d'installation prévues par décret. Ils permettent la réalisation des missions prévues à l'article L. 5125-1-1 A du présent code et ils garantissent un accès permanent du public en vue d'assurer un service de garde et d'urgence ; 3° La nouvelle officine approvisionne la même population résidente ou une population résidente jusqu'ici non desservie ou une population résidente dont l'évolution démographique est avérée ou prévisible au regard des permis de construire délivrés pour des logements individuels ou collectifs ». Selon l’article L. 5125-3-3 du même code : « Par dérogation aux dispositions de l'article L. 5125-3-2, le caractère optimal de la réponse aux besoins de la population résidente est apprécié au regard des seules conditions prévues aux 1° et 2° du même article dans les cas suivants : 1° Le transfert d'une officine au sein d'un même quartier, ou au sein d'une même commune lorsqu'elle est la seule officine présente au sein de cette commune ; 2° Le regroupement d'officines d'un même quartier au sein de ce dernier ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que le local actuellement exploité par la SELARL Pharmacie de la ... et le local au sein duquel elle souhaite transférer son activité, qui sont situés à environ 350 mètres de distance, sont desservis par les mêmes voies de circulation et réseaux de transport en commun. En particulier, le nouveau local, qui bénéficie du large espace de stationnement du centre commercial au sein duquel il est implanté, est accessible via deux ronds-points reliés à la départementale 51 et à la route nationale 2002. Il est également situé à moins de 400 mètres d’arrêts desservis par quatre lignes de bus. Enfin, il n’est pas contesté que le nouveau local remplit les conditions d'accessibilité mentionnées aux articles L. 164-1 à L. 164-3 du code de la construction et de l'habitation. Dans ces conditions, alors que le transfert sollicité par la SELARL Pharmacie de la ... n’a pas pour effet de modifier la desserte en médicaments de la population résidente, l’implantation du nouveau local garantit le caractère optimal de cette desserte. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des 1° et 2° de l’article L. 5125-3-2 du code de la santé publique et tiré de ce que la population résidente ne serait plus desservie convenablement doivent être écartés.  
 
En troisième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du 3° de l’article L. 5125-3-2 du code de la santé publique est inopérant, en application du 1° de l’article L. 5125-3-3 du même code, dès lors que le transfert d’officine en litige est réalisé au sein d’un même quartier.  
 
En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 5125-17 du code de la santé publique : « Un service de garde est organisé pour répondre aux besoins du public en dehors des jours d'ouverture généralement pratiqués par les officines dans une zone déterminée. Un service d'urgence est organisé pour répondre aux demandes urgentes en dehors des heures d'ouverture généralement pratiquées par ces officines. Toutes les officines de la zone, à l'exception de celles mentionnées à l'article L. 5125-10, sont tenues de participer à ces services, sauf décision contraire prise par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé après avis du représentant régional désigné par chaque syndicat représentatif de la profession au sens de l'article L. 162-33 du code de la sécurité sociale, en cas de circonstances ou de particularités locales rendant impraticable ou non nécessaire la participation de l'ensemble des officines. L'organisation des services de garde et d'urgence est réglée par les organisations représentatives de la profession dans le département. À défaut d'accord entre elles, en cas de désaccord de l'un des pharmaciens titulaires d'une licence d'officine intéressés ou si l'organisation retenue ne permet pas de satisfaire les besoins de la santé publique, un arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé règle lesdits services après avis des organisations professionnelles précitées et du conseil de l'ordre des pharmaciens territorialement compétent. Le directeur général de l'agence régionale de santé adresse pour information cet arrêté au représentant de l’État dans le département. Un pharmacien qui ouvre son officine pendant un service de garde ou d'urgence, alors qu'il n'est pas lui-même de service, doit la tenir ouverte durant tout le service considéré. Dans tous les cas, les collectivités locales sont informées des services de garde et d'urgence mis en place ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que si les heures d’ouverture habituelles de la nouvelle officine seront conditionnées par les horaires d’ouverture du centre commercial dans lequel elle est située, la SELARL Pharmacie de la ... dispose d’un guichet de garde accessible depuis le sas d’entrée de la galerie commerciale durant les services de garde et d’urgence. De plus, il n’est pas établi que les abords du centre commercial seraient particulièrement dangereux durant la nuit. Par suite, le moyen tiré de ce que la nouvelle implantation de l’officine de la SELARL Pharmacie de la ... ne lui permettrait pas d’assurer ses services de garde et d’urgence n’est pas établi.  
 
Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance, que la SELARL Pharmacie de la ... est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a annulé la décision en litige.   
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre, in solidum, à la charge de la SELARL Pharmacie Gaubert, Mme A... D..., l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte la somme totale de 2 000 euros à verser à la SELARL Pharmacie de la ... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de cette société, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance et en tout état de cause, de l’État.  
 
 
dÉcide : 
 
 
Article 1er :  
Le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 30 novembre 2023 est annulé.  
 
Article 2 :  
La demande présentée par la SELARL Pharmacie Gaubert, Mme A... D..., l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte devant le tribunal administratif de la Réunion est rejetée.  
 
Article 3 :  
La SELARL Pharmacie Gaubert, Mme A... D..., l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et le Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte verseront, in solidum, la somme totale de 2 000 euros à la SELARL Pharmacie de La ... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Article 4 :  
Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
  
Article 5 :  
Le présent arrêt sera notifié à la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Pharmacie La ..., à la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Pharmacie Gaubert, à Mme A... D..., à l’Union des Syndicats de Pharmaciens d’Officine et au Syndicat des Pharmaciens de La Réunion et de Mayotte. 
Copie en sera adressée à l’agence régionale de santé de La Réunion. 
 
 
Délibéré après l’audience du 29 janvier 2026 à laquelle siégeaient : 
 
M. Rey-Bèthbéder, président, 
Mme Ladoire, présidente-assesseure, 
M. Henriot, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 février 2026. 
 
Le rapporteur, 
 
J. HENRIOT 
Le président, 
 
É. REY-BÈTHBÉDER 
La greffière, 
 
DETRANCHANT 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.